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随着社会主义市场经济的建立与发展，传统的、非规范化的预算监督机制显然已经难以适应新形势下财政监督工作的需要。由于政府预算监督机制不健全，致使政府预算管理过程中存在不少问题。在收入方面，表现为预算收入征缴不力、截留坐支预算收入等现象；在支出方面，不讲效率的盲目支出大量存在，截留挪用预算支出的情况时有发生，挥霍浪费公款等现象还很普遍。上述情况的存在，在很大程度上影响了预算绩效的提高，严重扰乱了财政分配秩序。因此，在建立公共财政框架的过程中，建立有效的政府预算监督机制，强化预算管理过程中的财政监督力度，是我们面临着的一项亟待完成的工作。
一、我国现行预算监督机制中的问题
从各国的预算管理实践情况来看，预算程序大体分为预算的编制、批准、执行、事后审计等四个阶段，对政府预算效率的监督，体现在预算决策程序的各个阶段。我国政府预算监督方面存在的问题，也主要表现在预算程序的各环节之中：
1、预算编制不科学，透明度低，增大了预算监督的难度。目前，我国预算监督不力的原因，与预算编制质量不高有直接的关系。首先，由于预算编制时间较短，测算预算收支指标时，信息资料收集掌握不完备、不准确，在一定程度上影响到预算安排与实际需要的一致性，从而导致后期预算执行时的频繁调整，增加了对预算执行监督的难度。其次，预算编制项目过粗、透明度较低，预算草案科目大多数只列到“类”一级，没有“款”、“项”、“目”的具体内容。面对这些庞大的分类数字，既看不出每一笔收入来源是否合理可靠，也看不出重大建设项目有多少，更谈不上审查这些项目是否合理，预算是否科学，使得人大和审计部门难以据此进行实质性监督。
2、人代会的预算审查监督力度不够。人代会对预算的审查监督是预算监督中的重要一环。但由于我国法律赋予人大对政府预算的审查批准权，都只是授权性的规定，而对于审批监督的范围界定、主要内容、实施程序和操作办法，以及与之相适应的机构设置、人员配备等，都没有相应的配套法规。这使得人代会对预算的审查监督无法规范化、程序化，存在较大的随意性。我国各级人代会对预算草案的审议时间都较短，人代会难以对预算草案进行全面、具体和深入的审查监督。从各级人大目前的机构设置来看，除全国人大设立了预算工作委员会外，地方人大主要是由财经委员会对预算进行审查，但目前在这一机构中尚无足够的专业人员来从事细致的预算审查工作。
3、预算执行约束软化，调整频繁。我国预算年度采用历年制，而现在全国人代会一般在3月召开，省级人代会一般在1月或2月召开，省级以下的人代会召开的时间一般都在3月以后。这就意味着，这段时间里各级预算执行中出现了法律空档，这极大地削弱了年度预算作为法律文件的权威性，影响到对预算执行的监督。另外，根据现在对预算调整概念所作的解释，只有当原来平衡的预算出现了不平衡，才是《预算法》规定的预算调整。这样的话，各级财政就可以在不违反《预算法》的情况下，将超收部分的资金用于安排支出，甚至于“空转收支”，勉强做到基本平衡，从而不需要经过人大及其常委会的批准。这样势必使人大对预算调整的审查监督流于形式，使预算执行缺乏必要的监督与制约。
4、预算监督体系法律法规不健全，预算监督的处罚力度不够。近年来，我国已颁布了《中华人民共和国预算法》及其《实施条例》、《税收征管法》、《会计法》、《注册会计师法》、《关于违反财政法规处罚暂行规定》等法律法规。这些法律法规的颁布和实施为我国依法理财提供了一定的法律依据，但法制的权威性、严密性和规范性有待加强。依据以上法律法规，预算监督主体还不能有效监督预算分配的各个方面，而且这些法律法规大多对预算监督只作了原则性的规定，操作性不强。预算监督体系的法律法规不健全，带来的直接后果是监控不严、处罚力度不够。预算监督经常受制于行政机关、企事业单位、社会团体和个人的干预，受制于部门关系、人际关系，对于违纪单位和个人的处罚缺乏真正的威慑力，使预算监督工作十分被动。
二、完善我国政府预算监督机制基本思路
公共决策和私人决策相比，具有其特殊性，如拥有特权、缺乏竞争、不存在破产等，如果对公共决策缺乏有效的监督，就会导致权力滥用和腐败的产生。对预算的编制和执行而言也是如此，因此，有效的预算监督机制是政府预算程序高效率运转的重要保证。完善和改革我国政府预算监督机制应从以下几方面着手：
1、加快预算监督法律法规的建设。必须建立起与我国社会主义市场经济相适应的一整套财政监督体系的法律法规。应尽快制定《财政监督法》，确立预算监督的法律地位。只有将预算监督工作纳入法制化轨道，以法律形式规定了预算监督主体的地位、职责、权力，才能使预算监督工作真正得到加强。还应尽快修改现行预算法中一些不能适应监督工作需要的规定。比如，对人大在预算监督中“重大事项决定权”应做出明确界定；对预算草案的主要内容做出具体规定；对预算在什么情况下是调整，什么情况下是变更，预算收支在科目之间的调整是否属于预算调整，调整范围和幅度多大，应报人大常委会审批等，都应做出明确的规定或者法律解释，以保证预算监督工作的顺利开展。最后，还要强化预算编制、执行中的法律责任。现行《预算法》中的法律责任规定的范围太窄，只就预算执行中的三种行为做出了不痛不痒的规定，而对预算编制、资金拨付、情况报告等方面的不当行为，没有法律上的约束。如预算编制不真实、不及时；对法定报告事项，不进行报告或者报告不真实；对预算支出不按规定拨付；对预算收入不依法及时入库等情况，都未作规定。今后，应完善预算法律责任制度，对整个预算程序中的违法行为及其他不当行为，应承担的法律责任，做出明确规定。
2、强化人大对预算的审查监督。其一，应尽快制定有关的配套法律和法规，明确规定人大审查监督预算的范围、内容、程序、法律责任等，增强其可操作性，以提高其对预算审查监督的质量和效果。其二，应适当延长人代会对政府预算的审查时间，必须保证在人代会召开前1个月，将较为完善、详细、通俗易懂的预算草案提交人大相关机构审查。其三，加强预算审查监督机构和工作力量建设。建议可在人大成立专门的预算审查机关，实行预算审查专家负责制。其四，建立人大审计制度，加强对预算的监督。从世界各国审计机构发展的趋势来看，共同特点就是协助议会审批监督预算。我国也应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道。
3、加强财政部门对预算收支的监督。在接受人大和审计部门对财政监督的同时，还应加强财政部门对预算收支的监督。一方面，应将预算监督工作的关口前移，加强对预算编制过程的监督工作；一方面，依据法定的预算指标，加强对预算资金拨付情况、到位情况和使用情况的监督检查，防止超计划、超进度拨付资金问题的出现，以及超范围、超标准支出预算资金以及虚报冒领等违法违纪问题的发生。财政部门应将财政监督检查工作的重点，从对各部门财务收支问题的检查和处理上，转变为对政府预算编制、执行情况的监督检查，将预算监督寓于预算管理的全过程，逐步形成能够涵盖预算程序的各个环节，具备对预算资金运行全过程进行监测、分析和矫正功能的预算监督运行方式。
4、细化预算编制，增强预算透明度。为便于人大对预算的审查和监督，还应细化预算的编制。应重新修订政府预算科目。收入科目要能反映各行业、各经济类型和各收入阶层的收入状况；支出科目应能反映资金的最终用途，人员经费、公用经费、专项支出都要有相应科目。还可通过实行部门预算来细化预算。部门预算对各部门及其下属单位预算支出项目和支出内容进行了详细地确定和规范，不仅列示出支出总量，也列示出每一个具体的用款项目，并细化到“类”、“款”、“项”，甚至“目”级科目。通过编制部门预算，可更全面地发挥政府预算资金分配的职能作用，可以细化预算，提高预算编制的透明度，便于人大对预算的审查和监督。预算科目细化以后，每年编制的收支预算要实事求是地落实到相应科目，每个收支科目还需辅之以相应的基础资料，如科目收入来源依据、科目支出分项目和单位落实情况，一并提交人代会审查，增强预算的透明度。
5、改革预算资金管理方式，提高预算资金使用效益。首先，全面推进政府采购制度的改革，把市场机制运用到预算分配环节上。将单一的货币管理形式逐步扩展为采用货币、实物、劳务等多种管理形式，加强预算资金的管理和监督，提高预算资金使用效益，降低采购成本，防止重复购置和抑制腐败现象。其次，建立国库集中支付制度。从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户，进行全过程的监督和控制，加强对预算执行的监督管理。财政部门掌握资金支付权，可以根据资金的使用是否符合预算的规定而决定是否给予支付；将资金直接支付给商品和劳务供应者而不再通过任何中间环节，可以掌握每笔资金的最终去向，从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留资金现象。■ |
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