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提要 新中国成立以来，我国在地方政府的行政区划改革方面取得了一定的成绩，也暴露了一些问题。本文就我国地方政府在实践中行政区划暴露的一些问题展开论述，并提出了一些自己的认识。
一、我国行政区划的现状
我国宪法第三十条规定，中华人民共和国的行政区域，全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；自治州分为县、自治县、市；另外,宪法还规定,国家在必要时得设立特别行政区。因而，我国现行的地方行政建制是同时并行省—县—乡三级制和省—市—县—乡四级制。然而，我国的行政区划实际有多种体系:1两级制:在直辖市实行的为直辖市—区(县)的两级制；2三级制:大部分的省都实行的是省—县—乡(镇)三级制；3四级制:有两种情况。一是实行民族区域自治的地方,在省级下设盟、自治州行政组织,形成省(自治区)—自治州(盟)—县(自治县、旗、自治旗)—乡(民族乡、镇)。二是实行市管县体制的地方,实质上也是四级制,即省—市(地级市)—县—乡(镇)；4行政区划不仅同时存在着二级、三级、四级,甚至还出现过五级的现象。例如：50年代初实行的大行政区—省—自治区—县—乡(镇)五级制。
经过50年的变革，至2004年我国共有三十四个省级行政单位。其中，1988年为了更有利于海南的建设和发展建立了海南省；1997年3月为带动西南部的经济腾飞，重庆市由省辖市升格为直辖市；1997年7月1日设立香港特别行政区；1999年12月20日澳门回归,成立澳门特别行政区。这三十四个省级行政单位包括4个直辖市（北京、上海、天津、重庆）；5个自治区（内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏）；23个省（青海、四川、黑龙江、甘肃、云南、湖南、陕西、河北、吉林、湖北、广东、贵州、江西、河南、山东、山西、辽宁、安徽、福建、浙江、江苏、台湾、海南）；两个特别行政区（香港、澳门）。
二、我国行政区划存在的问题
1、行政区划层次多而乱。建国初期,行政区划以四级制为主,即大行政区—省级—县级—乡镇级；1952年至1966年以三级制为主,即省级—县级—公社(乡)级；文化大革命中又以四级制为主,即省级—地级—县级—公社级。即便是现在，经过二十多年的改革，我国仍然出现二级、三级、四级同时并存的情况，不便于统一管理和权责划分。
2、省区的范围过大，地域性划分不平衡。我国平均一个省区的面积、人口,相当于一个中等国家的规模。最大的新疆维吾尔自治区的陆地面积达166万多平方公里,如果不计香港和澳门特别行政区,面积最小的海南省陆地面积仅为3.4万平方公里，相差47倍；人口最多的河南省的人口达九千多万人，如果不计澳门特别行政区(44万人),西藏自治区人口最少为262万人,相差35倍多。从地域分布看，东南部沿海地区的省区面积小、人口多、经济实力强；西北部边疆省区面积大、人口少、经济实力弱。从所辖县市的数量来看,最多的省区超过146个,最少的尚不足20个。因此，省区的范围过大以及地域性划分不平衡表现得非常明显。
三、问题分析
1、行政区划层次多而乱。在学术界，对于这个现象的抨击如潮。许多学者认为：纵观发达国家,行政区划的级次都为二级制,如美国实行州—市或州—县二级制,英国实行郡—市或郡—县二级制；另外，我国历史上的许多鼎盛时期都是实行的两级或三级制。借鉴国外经验,结合本国实际,我国完全有必要而且有可能实行省—县二级制,变目前的“市(或地区)管县”制为“省管县”制。
的确，级次问题是行政区划改革的核心问题。但是用辩证法的矛盾的普遍性和特殊性原理来分析这个问题，我们认为，不能将其一般化和普遍化。
1每一个地区有其特有的地理特点和特殊情况。有些省的面积较小，如辽宁、浙江两省，人口都只有四千多万，面积都只有十多万平方公里，并且这些省都没有自治州和自治县等民族问题，这些省都是实行的市领导县体制，也没有撤销地区后的人员安置问题，是实行省—县二级制的首选。有些省如河北、山西，其县的规模较小。有的县仅管三五个乡镇，可将小县合并，这样一方面减少县级编制，精简县级行政人员的数量，也可为省—县二级制铺平道路。虽然就管理学的管理层次学说的角度上说，管理的层次越少，可能灵活性和自主性较好，这也是现代社会越来越重视和越来越需要的，但也有控制松散、沟通渠道少和上下级之间协调性差的缺陷。级次的问题关系到一个社会的社会管理体系的稳定，减少级次需要各方面条件的改善，如经济的发展程度、管理者的素质、社会的需要等等，历史上因此类改革带来社会震荡的例子不胜枚举，因此在条件未成熟之前，作较大规模的调整须慎重考虑。
2有些省下辖民族区域自治的自治州的，也不能违背国家的民主区域自治的政策，盲目撤州立县。民主区域自治是我国的一项重要政策。历来少数民族问题都是比较敏感的问题，由于习惯和观念上的差异，一个不慎将会给社会的安定和少数民族的合法权益带来巨大的损失，因此对于作为弱势群体的少数民族，在行政区划的变革中应该引起高度重视，切实保障少数民族的合法权益。
2、省区的范围过大以及地域性划分不平衡。有些学者从管理学的控制幅度理论分析认为:控制幅度越小，上级对下级进行直接领导的作用就越大，控制能力就越强。他们在分析了西方的先进经验之后认为，美国比我国的面积稍小,人口2.6亿(1993年),它的一级政区为50个州和1个特区(首都华盛顿所在的哥伦比亚特区),平均每个州有500多万人口;日本的面积仅37.7万平方公里,人口1.24亿(1992年),一级政区为1都(东京都)、1道(北海道)、2府(京都府、大阪府)和43个县,共47个一级行政区,平均每个行政区有306万人口左右。我国即使分为50个一级行政区,每个政区平均也有2500万人口,比起美国、日本还是偏大。他们认为我国省级建制最好增加到50—60个。
我认为这一观点不符合我国的国情。前面已经提到，我国从地域分布看，东南部沿海地区的省区面积小、人口多、经济实力强；西北部边疆省区面积大、人口少、经济实力弱。仅仅从地域面积看，我国东南部的省（如浙江省面积为十多万平方公里）并不比美国的某些省大，只不过人口密度比其它国家大得多，从而出现一个省管理几千万人口的现状。西北部边疆省区面积大，但自然条件差，人口密度低，一个省的人口（如西藏人口为270万）不比美国、日本等发达国家多多少。这是我国人口多且分布不均的特殊国情所决定的。
增加省级行政建制,缩小省,可以减少省的管理控制幅度,从而撤消地级行政建制，减少行政区划层次,提高管理效率,进而彻底解决地级行政区划体制中存在的问题,实现省、县和乡三级行政区划体系目标。但是,如实行此办法,我国行政区划将重新处于不稳定状态。一旦实行划小省的改革,省级行政单位会骤增。当省级行政单位增加到中央不易管理的程度时,势必会在中央与省之间重新设置类似大行政区的一级行政区划,地方行政区划的层次反而增加,这显然是违背通过划小省减少行政区划的层次这一初衷的。
中国作为历史悠久的文明大国,很多省、市、县的形成都有其历史根源,有的名称甚至有千年以上的历史,保持这些行政区划的相对稳定很有必要。目前中国的一级行政区划与世界主要国家相比不算多也不算少。我国省直接管县的数量偏多,确实是有省偏大的因素,但也有部分省内的县规模偏小。如河北省有6200万人口,面积近19万平方公里,有138个县级建制、11个地级市建制;而江苏省、湖北省分别有6700万和5400万人口,面积分别为10万和18万平方公里,却分别只有64个和68个县级建制、13个和10个地级市建制。三个省的规模基本相当,而河北省与江苏省、湖北省相比,县的数量却在2倍以上,县的规模显然不同。再以美国为例,州管县的数量也不少,辖县超过100的为6个,与我国相同。而得克萨斯州辖县达254个,是我国任何省所没有的。可见,单纯采取划小省区的改革,并不一定就能使省直接管好县。■ |
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