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我国自20世纪50年代初就建立了税收专管员制度，随着时间的推移，经济体制的转变，税收专管员制度也发生了质的变化。在进入21世纪的今天，宏观经济形势要求我们构建适应社会主义市场经济体制的公共财政框架，这就对税收的征管提出了高的要求，与此同时，新一轮的税制改革也对税收征管提出了高的要求，因而，建立公共财政体制下的税收管理员制度是势在必行的。
一、税收管理员制度的历史追溯
比较早的税收专管员制度可以追溯到中国古代，当时曾实行过一种扑买制度。扑买又称买扑、买税，是指官府通过招募富商来承包部分税收的一种古代税收征管制度。虽然正是由于这种扑买制度使人民生活在水深火热之中，但它也是带有税收专管员制度性质的。我国真正意义上的税收专管员制度是建立于20世纪50年代初，当时建国不久，中国经济千疮百孔，中央政府为了完成经济改造，使经济得以恢复，在1950年1月颁布了《全国税政实施要则》，实行税收专管员制度。在税收专管员的努力下，税收工作配合国家完成了对资本主义工商业的社会主义改造，并发挥了利用、限制、改造资本主义工商业的作用。
对资本主义工商业的社会主义改造基本完成以后，我国实行了计划经济体制。公有制占绝对优势，计划管理、税收政策法规和税收征管环节较少，这就为税收专管员制度提供了发挥特长的舞台。税收管理员制度行政动员能力强，税收征管效率高，便于税务部门快捷高效完成税收计划任务。
几十年来，国家税收管理思路的变革始终以基层税收专管员制度为依托。每一次税制改革，无论是强调税收征管权的集中还是重视税收征管权的分散，最终都通过税收专管员制度得到落实。税收专管员制度能够长盛不衰固然与客观的历史条件有关，但也与它本身的运转高效的特点和优点分不开。其中最大的优点是对税源的管控直接有效。
二、税收管理员制度诞生的背景分析
随着税收专管员制度的推行，不少地方都颁布了税务专管员纪律、工作条例和守则，但是这些条例和守则强制力不够，而且缺乏有效的贯彻落实机制和有效的自我约束机制，因而造成了权力的滥用，这不仅削弱了税收的法律严肃性，而且导致了各种腐败行为的滋生。
因此，在1997年，全国税务系统全面推行了征管体制改革，建立了“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新征管体制，即所谓由“管户”向“管事”转变，由专管员上门征税变为纳税人自觉到税务机关申报纳税和征、管、查三分离。该转变基于三个前提：一是纳税人观念的转变，二是服务体系的健全，三是税务人员的素质相应提高。尽管其理念比较科学，但由于一些深层次的问题未能彻底解决，使得在具体实践中往往事与愿违：纳税人申报的质量如何，实现的税款是否如实申报，这些“管户”模式尚未能真正摸清的问题，改为“管事”后更加难以把握。其实质是：“管户”确实取消了，“事”也没有很好地管起来，出现了管理上的漏洞及“真空”地带。这就带来了以下几个问题：一是对辖区内纳税人的户数不清，缺少与纳税人的有效联系方式，对那些个体流动业户、专业市场经营者、新兴行业经营者，更显得鞭长莫及，使之成为漏管、漏征户。二是对纳税人的从业内容和生产经营状况不了解或了解不清，造成征税对象不清。三是对纳税人的税源底子、税收潜力不清，心中无数。税收任务紧了，就反复对纳税人检查。四是对纳税人申报情况不清，造成部分纳税人申报纳税质量不高，不申报、不按期申报和虚假申报的问题比较严重。
从以上分析可以看出，“征、管、查”三权分离的机构设置模式，和近似“足不出户”的管理办法，既增加了纳税人的负担，（不同的税种要重复申报），也使税务机关远离了税源。而税源的管理状况，决定税收管理职能的发挥程度。当前的税源管理问题和税务机关的组织现状表明，我们必须探索一种既不同于税务专管员制度和“重管事、轻管户”的办法，又要吸收两者优势的新的税收管理制度。这就是税收管理员制度。
三、建立公共财政体制下的税收管理员制度与旧的税收专管员制度的区别
税收管理员制度是具体税务部门征管上的一种具体方法。它要求对辖区内较大规模的企业进行重点管理，责任到人，每个税务干部都有管理对象并要求他们及时了解自己负责企业的生产经营状况、纳税情况等等。它并不是1997年以前的税收专管员制度的翻版，两者还是有本质区别的。
首先，税收管理员制度是以申报纳税和优化服务为基础的，因此，纳税人的法制观念和依法纳税观念增强了，较好地排除了税务人员个人意志的干扰，重视保护自身的合法权益。税务机关的服务观念增强了，以服务促征管。这就杜绝了税收专管员时期的税款征收强制执行及税收任务以政府的政策和指令性计划的方式下达的行政行为，使纳税服务成为税收管理员的重要职责。
其次，税收管理员制度是建立在1997年的税收征管体制改革的基础上的，它也就有信息网络为依托，这就大大增强了税收管理效率，税收信息采集、处理、储存及使用的效率，从而进一步使得税收管理人员脱离以前的大量重复的人工操作，使税源管理和精细化成为可能。
再次，我国在2001年颁布了《中华人民共和国税收征收管理法》，初步建立起一个法律、法规为主体，规章制度和其他规范性文件相配套，实体与程序并重的税法框架。这就为税收管理员制度提供了一个法律的平台，可以解决在实行税收专管员制度时所形成的征管权力不合理配置、权力滥用等问题，对税收管理人员行政行为给予了一定的自我约束。
最后，税收专管员制度是在计划经济体制下建立的，那时候经济成分比较单一，因此税收专管员制度能发挥很大的功能。而随着经济体制的变化，经济成分和经济利益也多样化了，这就对税收工作提出了更高的要求。它要求现有的税收管理员掌握相关的税收实体法，并按照程序法约束自己的行政行为；同时由于税源的急剧扩大和税源状况的复杂性，是专管员制度无法胜任的。税收管理员的管理建立在专业分工、集中管理、信息化和法制化的基础上的，它能有效发挥税务机关的整体优势，应对复杂的税源情势。
四、建立规范税收管理员制度应注意的几点
建立规范的公共财政体制下的税收管理员制度，还应该做到以下两点：
1、管事与管户相结合，重点在于抓好管户。建立税收管理员制度不是恢复传统征管模式下的专管员制度，而是在进一步加强征、管、查制约前提下，加强管理与征收、稽查环节的联系。稽查环节主要负责查处涉税违法案件和组织税收专项检查。管理环节按“属地管理，责任到人”原则设税收管理员，负责税源监管和税务机关和纳税人的日常税务管理。这些措施为完善管理员制度创造了前提条件。由于税收管理员以纳税人为管理对象，因而在严格遵循管户向管事职能转换的前提下，实行管事与管户相结合，重在管事。
2、细化职责任务，强化税源管理。在合理划分征、管、查职能的基础上，要求细化税收管理员职责和任务。税收管理员可以从四方面强化税源管理：零距离联系税源。管理员通过一般纳税人年审，各种涉税结算、清算，发票的清理、协查，以及进行欠税、减免税、先征后退、先征后返税款的核实，未申报户、未缴税款户的催报催缴等，对纳税人“追踪入户，知情到点”。主动搞好纳税服务，提高纳税人依法纳税的自觉性和自行申报纳税的能力。分类管理税源。税收管理员根据纳税人的生产经营状况和纳税情况，对纳税人实施分类管理，抓住大户、管住中户、稳住小户。严格对重点税源户进行日常监管，提高了税源监控的针对性和有效性。属地化管理税源。税收管理员按属地化原则划片管事，负责对辖区内纳税人税务登记审核、有关税种认定、征收方式和定期定额核定等日常管理。及时了解辖区税源变化情况，定期编写税收计划，撰写经济税源分析报告。通过对片区“面”上情况的了解，核实停业户、非正常户的真实性，清理漏征漏管户。后台监控税源。税收管理员负责对所管纳税人综合资料和分户资料的收集、整理、立卷工作，建立纳税人档案。准确记录管户基本情况、税款征收情况，掌握纳税人生产经营和财务变动情况。
总之，建立规范的税收管理员制度是完善征管模式的一个必不可少的条件，它能够减少和控制漏征漏管户的出现，堵塞征管漏洞，促进税收增长。比如重庆市，正是通过建立税收管理员制度，把税收收入计划目标落实到管理员身上，促进了税收收入的大幅度增长。1997年重庆市国税收入64.59亿元，2003年达到155.13亿元，年均增长15.72％。因此，我们应该结合我国实际，借鉴外国经验，吸收旧体制下的税收专管员制度的优点，建立公共财政体制下的税收管理员制度。■ |
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