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提要 近几年，国有资产管理运营体制改革中，不少城市对国有资产管理体制的改革进行了可贵的探索，但都不同程度地存在政资不分的问题。本文通过分析对比，从而得出都不适合我国的结论，最后构建了新的国有资产管理模式。
一、现行国有资产管理模式共同缺陷
在近几年国有资产管理和运营体制改革中，不少城市对国有资产管理体制的改革进行了可贵的探索，形成了不同类别的国有资产管理和运营模式。但是在诸多模式中都不同程度地存在政资不分的问题，即政府所具有的行政管理职能和国有资产所有权管理职能两种职能不分。由于政府的经济管理部门兼有社会行政管理职能，其管理目标与所有权管理目标不一致，甚至某些情况下相互矛盾，政府往往凭借所有权将社会行政管理职能转嫁给企业，或凭借行政管理权对占用国有资产的义务主体——国有企业进行干预。这种做法的后果是：政府行政部门对国有企业进行的直接干预过多；国有资产所有权和管理权脱节；政府主管部门既负责行业管理，又直接负责一部分企业即国有企业的经营管理，既当“裁判员”，又当运动员；政府按行业设置部门直接管理企业，导致事实上的部门所有制；政府部门两种职能不分，还弱化了政府管理全社会的职能。
二、国有资产管理模式对比
根据世界各国管理国有资产的成功经验和我国地方政府对国有资产管理体制改革的实践探索，学术界对国有资产改革的总体思路探讨十分热烈，曾提出多种可供参考的方案。以下总结了几种，并对其优缺点进行简要的对比分析。
1、政府部门统一管理模式。推崇这种模式的人们认为，国有资产应由财政部管理，如我国的南海模式。其优点在于，有利于国家统一调配财力，有利于统一规划国民经济预算，有利于实现国家宏观经济调控目标。但这种模式只能适用于国有资产规模小、数量不多、产业结构单一、国有企业主要集中在基础设施和自然垄断行业的国家。而我国国有资产分布的产业结构复杂，规模庞大，因而对我国不适用。
2、政府部门所有的管理模式。这种模式就是政府部门拥有和直接管理国有企业，由部门统一行使国有资产的出资人职责。其特点是出资人责任主体明确，监管到位。但这种体制只适用于在少数几个行业拥有国有企业的国家。比如出于战略需要，国家出资开发油田，由国家能源部管理油田企业；水利部门开发和管理水电企业等。因此，这种模式也不适合于我国国有资产复杂的国情。
3、设立专司国有资产管理部门或经营公司。如我国的南宁模式（针对行政事业单位国有资产管理）。这是世界较多国家所采用的一种模式。这种模式的优点是责任主体明确，可以面对规模庞大、结构复杂的国有企业。缺点是如果国家的法律不健全，容易造成国有资产管理部门干预企业的正常经营活动。
4、政府各行政部门负责人组成联合委员会模式。这是近年来地方政府探索最多的一种模式，如上海、深圳模式。主要由三个层次构成：第一层次即由地方行政长官和各部门负责人组成国有资产管理委员会作为议事机构，下设国有资产管理办公室；第二层次是国有资产经营公司，主要任务是资本经营；第三个层次是由资本经营公司直接管理的国有企业。这种模式的优点是统一了事权，明确了责任主体。但缺点是运行效率太低，委员会很难发挥管理作用，国有资产管理的权限主要集中在第二个层次上。由于第二个层次多数是由原行政部门转制而来的，因此部门分割、行业垄断、干预企业正常经营的问题比较严重。
三、国有资本经营的目标模式
人民代表大会常设机构对国有资产进行统一管理是近年来我国学者讨论最多的一种模式。这种观点认为，在人民代表大会常设机构设立了一个向人大负责的，专司国有资产出资人的职能部门。按照我国现行宪法和有关法规，人民代表大会是国家的立法机构，国家的权力执行机构。这个权力机构所行使的权利包括：公共社会管理职能和国有资产的所有者职能。如果在国务院之外设立一个独立于国务院的国有资产所有权管理机构，可能会造成两个权利系统的矛盾和冲突，形成事实上的两个政府。虽然这个设想目前在法律上是不可行的，在实际操作上也是有困难的，但是随着条件的逐步完善和成熟，经济体制、政治体制、法律环境的不断完善，这个设想能够在体制上实现政府的社会管理职能和国有资产的所有者职能分开，也能够解决国有资产责任主体的问题。
目前世界上还没有一个国家采用议会直接管理国有资产的先例，但是我们认为，由人民代表大会行使股东代表大会的职责，推选国有资本董事，组成国有资产总公司经营国有资本，形成“人民代表大会（股东代表大会）——国有资产总公司——资产经营公司——国有资本参与企业的母子公司”模式，确立独立的国有资产产权主体，是国有资本经营的目标模式。（如图）
追根溯源，国有资本最终的所有者是全国人民代表大会最有资格成为人民经济权利的代表机关。因此，由人民代表大会代表全国人民对国有资本负责，于法于理都是比较恰当的。而人民代表大会推选国有资本董事，组成国有资产总公司，专司国有资本经营职能，有利于国有资本经营目标的实现。这一模式的最大优点在于彻底消除了行政部门对国有资本经营干预，使国有资本出资人能够最大限度地行使自己的经济权利，同时也承担了相应的责任，解决了多年来的国有资产管理体制的疑难问题。
这一模式指向了国有资本经营模式的终极形式。但是这一模式实现起来，目前还存在一定的困难。第一，目前面对国有经济布局调整、国有资本重组等繁重复杂的工作，在人大下新设立国有资产总公司不利于各项工作的顺利交接；第二，目前我国人大的工作以立法为主，还无法完成代表全国人民行使经济权利的任务，民主监督职能还有待与进一步完善；第三，我国没有在人大下设立专设机构特别是专设经营机构的先例，改变人们的传统认识，需要时间。但是随着条件的逐步完善和成熟，国有资本经营的目标模式仍旧是理想选择。
在目标模式中，人大行使类似于股东代表大会的权能，对国有资本经营的重大事项进行表决，推选派驻国有资产总公司的监事。国有资产总公司或地方的国有资本经营公司主要负责国有资本的产权管理、资本运营和国家财务调控，同时，国有资产总公司要对地方国有资本经营公司进行必要的业务指导和监督。而国有资本中介经营公司和由它们控股或参股国有企业，应当与其他的经营实体没有根本差异。
通过对构建国有资本经营模式的思考，我们能够对当前的改革有一个更深入的认识。我们并不否认改革的积极意义。总的来看，一些城市成立了国资委是一个大的进步，适应了目前我国国有资本经营的需要和经济体制转轨的要求。通过分析我们也发现，构建国有资本经营模式不可能一蹴而就，必须将其放到我国经济转型的背景下考虑。只有市场经济体制、政治体制、法律环境的不断完善才能促成改革的成功。■ |
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