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自古以来，土地就是农民最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。因为人口不断增长、城市化进程加速等因素的影响，我国人均土地占有量逐年减少，土地正在变成一种稀缺的资源。然而，只要农民手中有土地，农业生产及其带来的收入（主要是实物的，也可能是现金的）的可持续性也是显而易见的。但是，当人均占有土地减少到仅够农民糊口乃至更少时，我们就只能将其看成是一种对农民的“保障手段”了。
一、目前我国失地农民存在的问题
1、法定征地补偿不足以解决失地农民的可持续生计。征地补偿安置费本来应该能为失地农民解决后顾之忧。但是,目前《中国土地管理法》规定,征用耕地的土地补偿费为征用前3年平均年产值的6至10倍,安置补助费为4至6倍。这一计算方法仍旧是沿用计划经济时期以亩产值来测算的方法,不是按照市场经济规律办事。近几年来,农产品价格持续走低,以农产品产值来计算已经不能真实地反映土地的实际价格。按照这一计算方法,农民获得的土地补偿在每亩几千元到两万元不等。而失去土地的农民要考虑自己的生存养老等可持续的生计，这样的补偿安置费只能是杯水车薪！
2、失地农民缺乏稳定、可靠的谋生渠道。民以食为天,食以地为本。失地农民没有了土地,就无田可种。必须自谋生路。政府和土地开发商本来应该承担起相应的责任,为失地农民提供就业和培训机会。但是在实际操作中,政府经常推诿责任,只有少数失地农民获得了就业安置。
3、失地农民缺乏基本的社会保障。在城乡分割的二元经济体制下,农村土地承载着农民的社会保障功能即为农民提供基本的生活保障、就业机会、土地继承权等等。由于没有得到合理的征地补偿,再加上安置办法比较单一,农民一旦失去了土地,就丧失了拥有土地所带来的社会保障权利。同时,由于相应的社会保障措施不到位,多数地区的失地农民不被纳入城市的社会保障体系,失地农民在就业、住房、医疗、子女受教育等方面,得不到与市民同等的待遇,甚至是受歧视,很可能沦为新的城市边缘群体,在城市生活中面临着巨大的风险。失去土地后，农民没有了最基本的生存手段，也没有了最基本的生活保障，一无所有的农民将如何维持其基本的生存呢？笔者认为要从人和社会的全面发展的角度来看待失地农民问题，解决不好失地农民问题，我国的全面建设小康社会的宏伟目标将很难实现。所以，无论征地前还是征地后，政府都要时刻关注着失地农民的可持续生计问题。
二、征地前对准失地农民的可持续生计的考虑
征地前政府就应该考虑准失地农民的问题，充分保障农民的权益，尽量减少不必要的失地。政府只有把好征地这一关，才能对失地农民的生活有所交代。
1、缩小征用土地的范围,严格区分公益性用地和经营性用地。公益性用地主要限定在水利、交通、国防、义务教育、公共卫生等重点公共设施建设,一般不能用于商业开发。要慎用征地权,为了公益性事业可以征用土地,征用土地虽然带有强制性质,但是不同于行政命令式征用,政府征地必须以土地市场价格为基础,以相当补偿为原则,提高征地补偿和安置标准。而经营性用地必须通过市场获得,价格由市场决定,土地补偿费应由用地单位、村集体和农民自行谈判协商,用地单位还应为失地农民支付社会保障资金。减少不必要的征地量才是对农民真正负责的态度，因为农民要适应失地后的生活，太难！
2、改进征地补偿办法。可以借鉴国外通行的办法,把土地征用补偿分为土地征用费和土地赔偿款两部分。土地征用费相当于土地价值,这部分的计算必须引进市场机制,综合考虑土地区位、产值、地区经济发展水平等因素进行地价评估,确立适当的土地补偿标准,按照征用土地的市场价格给足补偿。土地赔偿款是对土地权利人因土地征用而造成的经济以及其他损失的补偿。这一部分主要指社会保障部分,要让农民在今后的城市生活中享受到医疗、养老保险、失业救济、最低生活保障等。
三、征地后对失地农民的可持续生计的解决
当农民的土地被征用时，失地农民应该获得的补偿必须考虑两个方面：其一，考虑“最基本的生存手段”，这种说法是从土地是“最基本的生产资料”演绎而来的。除了帮助失地农民去劳动力市场上参与竞争以外，也应该帮助他们通过其他的谋生途径获得“最基本的生存手段”。其二，考虑“最基本的生活保障”，使失地农民能够获得养老、医疗、失业等方面的社会保险，并且在失地农民家庭陷入贫困时可以得到最低生活保障制度的保护。从这两个意义上说，“可持续生计”是一个内涵更深、外延更广的有用的概念。
1、建立为失地农民再就业服务机制。被征地农民一旦失去土地，也就失去了维持家庭可持续生计的主要来源。要切实保障他们的基本生活，根本的出路在于就业。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农民化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。首先要加强职业技术培训，提高失地农民整体素质。要把失地农民的培训纳入城镇下岗职工再就业培训体系，按照“面向市场，突出重点，因人制宜，提高质量”的方针，充分利用成校、职校和社会力量办学，通过政府组织和引导，对农民进行技能培训和介绍就业服务，使失地农民学得一技之长，增强就业适应能力和竞争力；其次建立和完善就业服务体系。各级政府和村级组织要充分发挥各自的职能，定期组织失地农民到劳务市场接受招工挑选和交流，或及时掌握用工需求，积极向企业推荐；再次动员各方力量支持失业农民就业工作。社会各界要象关心城镇下岗职工一样关心失地农民，全力支持失地农民再就业；要想方设法引导失地农民转变旧观念，积极主动地适应市场经济的变化，鼓励他们少依赖集体，走自谋职业道路，尽快完成“农民”到“居民”的角色转换，做一个新世纪合格的城镇居民。
2、建立失地农民就业保障金。要给失地农民以城镇居民的待遇，把失地农民纳入整个社会保障体系，建立保障基金，实行社会基本养老保险、医疗保险和失业保险。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。规范明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；有条件的集体经济组织出资补贴一点；政府从经营土地收益中拿出一点。笔者建议，可将需要安置的农民进行分类保障：第一年龄段为年龄在18周岁以下人员，一次性领取一定数额的生活补助费；第二年龄段为男年满18周岁以上至50周岁、女年满18周岁以上至45周岁的人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费两年，到达养老年龄后，按月领取养老金；第三年龄段为男年满50周岁以上至60周岁、女年满45周岁至55周岁的人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费至养老年龄，到达养老年龄后，按月领取养老金；第四年龄段为男年满60周岁以上、女年满55周岁以上的人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取养老金。
3、留地安置或异地安置。农民不是历史的产物，无论何时何地，国家都不能没有农民，历史的发展只能是在土地上工作的人只剩优秀的种田高手，而农业则产业化、规模化经营。鉴于多数农民一生以种田为生，有些人在长期的务农生活下，成为只会务农的种田能手，这样的纯种田户可以让他们自己选择是进城还是留地安置还是异地留地安置。目前我国存在失地农民问题的同时，还存在着“两栖人口”造成土地资源的浪费问题，倘若协调得当，失地农民中的优秀的纯种田户完全可以给他们安排到“两栖人口”荒废的田地上，以发挥他们的优势，使得资源可以有效的得到利用。
4、规范和引导出租房市场。由于城市扩张造成的失地农民，其维持可持续生计的方法之一就是出租房屋。政府应当将房屋出租作为一个政策选项。其一，向外来流动人口出租房屋已经成为郊区农民获取收入的重要手段。其二，出租房市场在可预见的时间内会长期存在。适应上述市场需要，在政策上因势利导，出租房屋就可成为城郊农民一笔稳定的收入。其三，类似政策在国内国外其实都被普遍使用。欧洲各国城市中大多有私人房屋出租，政府对出租房的必要设施有统一规定，房主们还有行业协会，以求行业自律。在香港，对“原住民”有给予宅基地的特别政策，出租房屋也是他们的主要收入之一。在国内，杭州市的相关政策就规定，特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。
5、鼓励农民从事第三产业。第三产业的服务业和以手工为主的劳动密集型部门的门槛低、进入成本低，技术含量要求低。以出卖体力获取就业机会，失地农民在思想上和实践上比下岗职工更容易接受和进入。要保持失地农民收入的稳定增长，必须大力发展农民家庭经营二三产业收入及农民务工收入。等到农民适应了无地的生活，思路开阔、就业能力提高以后，再从事更适合自己的工作。■ |
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