| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
财政监督就是依据法律、法规、制度，对政府整个收支活动过程的每一个环节和项目进行监督，其实质是对政府权力的约束和规范，使政府只能在法律规章制度允许范围内开展财政活动。由于我国财政监督改革滞后，使其缺乏对整个财政收支过程的动态监督，这也是导致整个财政管理问题不断。因此，如何完善我国财政监督体系就成为我国公共财政建设的重要内容。
一、我国财政监督存在的问题
1、财政监督重点尚未得到有效调整，多层次、全方位、全程化的监督意识有待强化。当前在财政管理工作中重分配、轻监督，重收入监督、轻支出监督现象还普遍存在，那种只把财政监督看作一种增收节支的临时措施和整顿经济秩序的特殊手段的思想观念还没有得到根本转变。没有充分认识财政监督与财政管理之间密不可分的必然联系，财政监督还没有渗透到财政资金运行的全过程。在财政监督检查工作中，重查轻改、重罚轻防、重眼前轻长远等现象依然较为明显；从方式上看，表现为突击性、专项性检查多，日常监督少；从时间上看，表现为集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少；从手段上看，对某个单一事项或某个环节检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪少。
2、财政监督工作的法律地位、职责、权力尚缺乏规范的法律依据。虽然财政部在业务工作指导性文件上提出要进行内部监督，但比较原则，不够具体，既没有规定保障措施，也没有法律责任，使这项工作开展随意性很大。由于缺乏明确的法律依据，形成了财政监督工作的好坏取决于领导是否重视，人为因素成为制约开展财政监督工作的关键，制约了财政监督工作的有效进行。
3、财政监督工作缺乏相对稳定的高素质的专业队伍。一般说来，监督检查人员应当具有较高的业务水平，而且人员要相对稳定。目前的情况是监督检查的人员少、队伍不稳定，经常是临时性地抽调其他部门人员参与监督检查工作。由于人员缺乏使得日常监督检查工作很难开展；同时临时抽调人员由于对检查程序、检查技巧和检查的方式、方法不了解，检查经验缺乏；这些都造成了监督检查的广度和深度差，监督检查的效果不佳。
4、财政监督机构、监督工作的独立性差。现实的财政监督实际上形成了两种机制。一种机制是财政运行中的各单位、各业务部门的内部监督和各部门之间的制衡机制；另一种是财政部门内部的设置专门的监督机构形成的监督机制。从这两种机制看，各单位、各部门的内部监督实际上是靠其对自身行为的自我约束，这在部门利益以及其他各种复杂因素的作用下，其约束力显然是较弱的，而内部制衡机制往往由于对各自业务和信息的了解和掌握程度的不完备，以及共同利益的驱使这种制衡只会在一定条件下和一定程度上发挥作用，难以对整体财政活动起到全方位、多层次、全程化的监督的作用。监督检查专门机构相对独立是保证监督检查工作客观、公正，不受干扰的必要条件。但由于财政监督机构隶属于本级政府的财政部门，受到种种制约，难以开展卓有成效的工作。从当前专门监督部门的情况看，近年来，各级政府及财政部门越来越重视财政监督工作，并从实际出发努力加强财政监督机构建设。然而，在我国目前决策中“长官意识”、“部门利益”依然较强的情况下，一些地方的一级政府或部门往往在预算编制或调整时不愿受到监督，甚至使监督部门无从掌握信息；查出的违法违纪案件也难以进行非常有力度的处理，这些都大大弱化了财政监督工作，使监督工作的成效大打折扣。
5、财政监督与其他经济监督职责范围划分不明确，缺乏必要的横向协调与合作。目前，我国的经济监督体系主要由财政监督、审计监督、税务监督、社会中介机构监督和国有企业监事会等共同构成。这些监督部门工作职责上各有侧重，保证了重点监督工作的专业性和有效性。但问题也恰恰在于这种监督格局的局限性。由于税收监督重在收入任务的完成，审计监督重在事后审查，银行监督重在资金来源与去向的合法，国有企业监事会重于国有资产的运作，这样就存在着一些制约监督工作有效开展的因素：一是这些监督往往是对财政经济活动分兵保守，各管一段，这样造成了不能形成对财政资金的全方位、全程化的监督，以致是虽然步步有监控，但监控的非连续性又形成监控断条缺位，缺乏有效衔接。二是重叠与交叉，由于现存法律法规中没有明确的分工划分，在监督过程中出现重复监督与缺位监督并存的现象；同时，各部门各自为政，监督信息不能共享，监督结论不能相互利用，造成监督资源的浪费，直接影响到经济监督整体效率的提高。
二、我国与西方发达国家财政监督的比较
1、监督理念的不同。西方发达国家一般基于经济人假设来进行监督制度的设计的，这样设计的制度往往比较严密，科学合理，而且操作性较强。由于制度的严密，任何使用公共权利的人在行使公共权力时，只要不是主观故意，一般不会出现问题。但出现偏差时，相关的部门将采取相关的措施进行纠正，其具体做法是对制度进行分析，找出制度存在的漏洞，并对其进行完善，而不是简单的处理当事人。与此相反，我国往往基于道德人假设，这就必然在制度设计时，存在人情因素的干扰，使得制度设计得很宽泛、模糊、伸缩性较大，使其缺乏科学性和可操作性。由于这种制度的约束性较差，使得公务人员很容易通过制度的缺陷，利用公共权利为自己谋取利益。当出现问题时，财政监督部门只是对相关的当事人进行处罚，很少考虑制度的缺陷。
2、对违规问题处理使用的法律原则不同。世界上大多数国家都使用无罪推定原则。即任何人未经过证实和判决有罪前，应视其无罪。因此在对违反财经纪律的事件进行调查时，对证据十分重视。而我国往往对当事人采取有罪推定原则，在对事件进行调查时，现将被调查人认定为犯罪，然后再去找相关的证据，即使没有直接证据，也通过类推的方法来追究当事人的责任。
3、对财政监督的重视程度不同。西方国家很重视对问题的预防，政府行使权力中的监督和事后对结果评估，尽量把问题的出现限制在最小的机率上。而财政监督可很好的解决这些问题，所以西方国家通常把财政监督至于非常重要的地位，注重发挥对整个财政运行过程的监督。我国则只是强调结果，所以只注重对结果的分析，忽视对整个财政运行过程的监督，财政监督在整个财政工作中处于被边缘化的状态中，这也是整个财政工作问题层出不穷的原因。
4、财政监督队伍素质不同。财政监督人员的素质的高低是决定整个财政监督工作是否有效的关键因素之一。财政监督人员的素质包括业务素质和职业道德素质。西方国家普遍重视财政监督队伍建设，不仅注重吸收优秀人员进入财政监督队伍，而且特别强调对财政监督人员的教育，对他们进行定期的培训和考核。如法国财政部对财政监察专员的选拔条件非常苛刻，必须在财政部工作10年以上的，并且由部长任命，每4－5年轮岗一次，这就有效保证了财政监督队伍素质水平。在我国，财政监督人员的素质普遍不高，虽然也对其进行培训和考核，但往往流于形式，并没有实质性的内容。我国对财政监督人员的选取也不合理，在很大程度上以“关系”标准而不是以“能力”标准来选拔的。同时对他们的执法权力缺乏有效的约束，这就很难避免权力的滥用。
三、改进我国财政监督工作的措施
要真正发挥我国财政监督的监督职能，就必须做好财政的内部监督和外部监督两方面的工作。通过上面的比较，同时借鉴西方发达国家的先进经验，笔者认为应从以下五个方面来进行建设：
1、发挥权力机关的财政监督职能。（1）要加强财政监督的法治建设，切实贯彻“无罪推定”的法律原则，做到依法进行监督，依法行使监督权，依法治理监督队伍。（2）要发挥各级人大的财政监督职能，要改变过去那种只听取财政预算报告的单一监督形式，建立对整个财政运行过程的监督体系，为此可把审计部门整编为自己的直属部门，设计经常汇报制度，规定审计部门和财政部门进行季度型的汇报工作，通过这种双线汇报制度的设计，这样人大就可以在对比中实施动态的财政监督，更好地了解财政收支活动。当二者汇报出现偏差时，人大就可以采取相应的措施进行管理。
2、财政监督机构与被监督部门相分离，增大财政监督工作的独立性，提高监督效能。目前，我国各监督机构总是与被监督部门有着千丝万缕的联系，监督工作受到很大牵制，极大地削弱了监督威力。因此，要提高财政监督的效率，各监督机构应在各自职权范围内依法独立开展监督工作，并享有处置权，从而排除被监督部门对监督工作的干扰。（1）财政监察专员由财政部下派，直接对财政部长负责；（2）预算会计实行财政委派制；（3）将审计机构从政府系统中独立出来，由立法机构直接控制，使其成为政府系统外的具有独立审计监督权的单位。
3、加强财政部门内部现金管理。为了提高财政资金使用效率，最大限度的化解财政资金使用过程中的风险，可考虑从以下四个方面来加强现金管理：（1）推进“国库单一账户”管理建设，使政府所有的交易活动均通过这一账户进行；（2）年度预算执行计划应当每季度更新一次，并在制定月现金计划时，对承付款进行监控，以避免拖欠；（3）借贷政策和投标政策公开化，避免暗箱操作；（4）外债的订立必须符合预算或多年的支出规划，并对其进行严密监控。
4、充分利用计算机技术，为财政监督管理服务。利用计算机技术可大大的降低财政监督的成本，提高管理水平和工作效率，这也是财政监督工作的现代化标志。要积极借鉴美国、意大利、加拿大等发达国家的做法，建立从上到下的全国计算机网络和计算机中心，实现部门之间的单向序列联网（即监督者可看见被监督者，反之则不行），实现政府与纳税人、财政资金使用的部门和单位之间的信息共享，建立起发达的财政监督网络系统，全方位提高财政监督水平。这方面的工作可以和“金财工程”、“金税工程”等紧密结合。
5、按照社会主义市场经济和公共财政建设的要求，加强财政检查机构和队伍建设，为强化财政监督工作提供组织保证。首先要充分考虑到从事财政管理的人生活在物质社会中，承认他们必要的物质要求，并每天面临着各种利益的诱惑，他们所在的部门，他们的职位赋予他们的公共权力，如果没有制度的约束、规范，权力就有可能被滥用，因此要建立严密的制度约束机制。其次要充实配备高素质的监督干部，首先要加强思想教育，使他们意识到自己手中的权力是公民赋予的，是为公共利益服务的，不是谋取个人利益的手段，其次要加强职业素质建设，把财政监督人员培养成不仅懂业务、会查账，还要具备丰富的经济理论和财政监督知识，要能对查出的问题进行综合分析，并提出改进措施和建议，这种教育不能只讲形式，而要有实质性的内容。最后要有一个合理、科学、规范的用人选拔机制，制定一个长期计划，保证吸纳优秀人员进入财政监督队伍。■ |
|
|
|
