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所谓行政不作为，可以理解为行政主体及行政公务人员在其所属的职责权限范围内，负有积极实施法定作为义务,在法定或合理期限内应当作为也可能作为的情况下而实质不为的违法行为。其表现形式有拒绝履行、不予答复、拖延履行。行政不作为的存在必然会使公共利益和个人利益受到伤害，所以有必要对行政不作为的内涵加以界定和完善目前的救济机制，以使受到侵害的权益得到法律救济。这也一直是行政不作为理论中的重要问题。
一、我国对行政不作为的救济方式
如果不用法律来规范行政不作为的违法行为的话，对于行政主体而言，就会成为其规避法律、逃避责任的借口；对于行政相对人而言，其合法权益就会受到比行政不作为违法更为隐蔽的侵害；对于国家而言，则会导致整体执法效率低下，执法机关威信下降，甚至出现直接损害国家利益的不良后果。
行政不作为与行政作为相比较,有一个明显的特点，即从法律后果上说，行政作为既可能是合法的，也可能是违法的，而行政不作为则只能是违法的，因为行政不作为表现为行政主体及其工作人员未作依法应作之行为。尽管行政不作为是一种徒具表象而不具有实质内容的行政行为，但与违法行政作为相比，其侵害性更具隐蔽性，并且经常出现，致使个人或公共利益受到严重的损害。轰动全国的重庆开县井喷事故中，有243人中毒死亡，数百人受伤住院；震惊中央的安徽阜阳劣质奶粉事件，致使大量婴儿身体发育出现畸形，甚至死亡。一幕幕让我们不寒而栗的悲剧背后，有不法商人的利欲熏心、丧尽天良，但更有我们政府的相关环保、质检、工商、安检部门的行政不作为责任。所以，有必要完善相应的救济机制，使受侵害的法律权益得到法律救济，这也是现代行政法制的要求。目前，行政不作为的救济途径主要有两种，即行政复议和行政诉讼。
（一）行政复议对行政不作为的救济。《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法,制定本法”。可见，行政复议制度的建立，使得公民、法人或者其他组织在受到行政机关具体行政行为侵犯时，可以依法申请行政复议,使自己的合法权益得到及时的补救。《行政复议法》规定了三种依申请而产生的具体行政不作为可以申请行政复议。《行政复议法》第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织,可以依照本法申请行政复议:……(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项,行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费,行政机关没有依法发放的”。可以说，《行政复议法》中对行政不作为救济的范围是很狭窄的，而且行政复议是上级行政机关对下级行政机关的一种监督行为，是行政机关内部的自我约束,很难保证救济的完全实现。
（二）行政诉讼对行政不作为的救济。我国自1990年颁布《行政诉讼法》以来，已15年了。行政诉讼制度的建立,使公民权益在受到行政权的侵害时能得到切实的保障。这也是市场经济条件下“权利本位”意识增强的反映。行政诉讼法不仅是建立了一项诉讼制度,更重要的是建立了一项民主制度。行政诉讼法不仅保护公民合法权益，更重要的是，它从监督的角度,要求行政机关依法行政。
但是，在有些情况下行政诉讼不能直接解决问题。我国《行政诉讼法》第28条和第54条规定，在被申请人不履行法定职责时，只能作出决定其在一定期限内履行的复议决定，不能直接判决其承担赔偿责任；在被告不履行或拖延履行法定职责的，也只能判决其在一定期限内履行。也就是说，如果相对人因行政不作为而提起行政复议或行政诉讼的话，问题的最终落脚点必定会回到负有作为义务的行政主体上，行政复议或行政诉讼的结果仅仅是起到督促、警示负有作为义务的行政主体履行其作为义务的作用，而不能达到相对人预期的目的，而且，如果在行政主体的作为义务在应该作为的具体情形消失后已无履行的必要或可能的情况下，行政相对人再上诉复议或判决就显的毫无意义了。
二、完善对“不作为”行政行为的救济
1、从立法上对行政权限明确清楚地进行界定。行政不作为的构成必须以作为义务为前提，无作为义务的存在则无行政不作为。只有明确规定每一个行政主体的职责权限，避免出现职权交叉和职责不明的情况，才能够遏止行政主体及其工作人员发生相互推卸责任的不作为现象。
2、建立行政主体行政作为的激励机制。构成行政不作为，不仅须行政主体及其工作人员负有作为义务，而且还必须有履行该义务的可能性，即具有履行该义务之作为的主观意志能力。因此，只有行政主体及其工作人员出于主观意志范围内的故意和过失等原因没有作为的情况下，才能构成行政不作为。而要根除行政主体及其工作人员不作为的主观意志，也就必须从其主观方面找原因。所以，要根除行政不作为的思想隐患，就必须建立行政作为的激励机制，孕育行政主体积极作为的原动力，避免行政主体及其工作人员在行政作为或行政不作为中为利益所左右。
3、以规范行政程序制约“不作为”行政行为。行政不作为具体表现为行政主体及其工作人员在程序上有所不为。所以，建立行政程序制度对行政机关实施行政行为的步骤、顺序、时限等作出明确规定是必要的。首先，在法律、法规中对行政主体履行职责的时限作出明确合理的规定。其次，明确行政行为各个阶段超过期限的法律后果。再次，明确规定每一行政行为完整的具体程序，特别要明确行政行为开始生效的程序，使行政机关行政管理有章可循，行政相对人合法实体权利依赖于程序得以顺利实现，以制约“不作为”行政行为。■ |
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