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中国的城市社区建设是在全能政府失效及相应的单位制解体的背景下发生的,其重要目标之一在于寻求一种新的体制和组织体系替代原有的管理体制,以重新进行社会整合和社会再造,构建新的国家与社会的关系。在城市社区建设的实验和探索中,居委会作为一个连接政府与基层社会,在社区建设与管理中占有重要地位的组织,受到了前所未有的关注。
一、城市社区居委会的功能和地位
首先，居委会应该是城市基层群众的社区性自治组织。这就意味着居委会不是政府系统中的组成机构，而是掌握一定自治权的，具有相对独立性的组织实体，其权力来源是社区的居民授权，而不是上级行政机构授权；其权力性质是社区自治权，而非国家公共权力。
其次，居委会的功能。应该包括四个有机联系的方面。一是利益代表和利益维护功能。居委会是社区居民通过契约方式产生的，它必须代表社区居民普遍的利益和要求。作为社区居民意志的代表性机构，它有义务向政府部门反映和传达居民要求，维护社区居民的合法权益。如对本社区的路、电、水、环保、绿化、商业网点布局、治安等公共服务项目的不足，向政府提出要求、意见和建议，以促使政府采取措施加以解决。二是社区服务和管理功能。即居委会有权根据本社区居民的合理要求兴办、管理政府无力解决,而居民生活又急需的社区服务项目，如幼儿园、托老院、家电维修、社区医疗、文化娱乐、体育活动等项目。通过建立健全社区服务项目，高效地管理好各项社区公共事务，以达到提高生活质量，改善居民生活之目的。三是协助功能。尽管居委会是社区居民的自治性组织，但它与政府部门有着密切联系，居委会的作用要充分发挥离不开政府部门的支持和配合。同样,政府部门的职能要充分实现，也必须有居委会的密切合作与协助。如政府要在社区实施环境保护、绿化美化、计划生育、流动人口管理等任务时，毫无疑问要得到居委会的协助，才可能高效率地完成任务。四是矛盾化解及团结凝聚功能。居委会既然是社区居民的自治组织，就有责任在居民之间或者邻里之间发生矛盾和冲突时及时地发挥化解矛盾、调解对立关系的作用，把矛盾解决在萌芽状态，避免事态的扩大而造成不良后果。
再次，从居委会功能出发，我们不难引申出居委会地位来。一是居委会是社区居民与政府之间建立起良性互动关系必不可少的纽带和桥梁。居民通过居委会这一信息传递渠道，可以及时了解政府的政策、工作重点和难点等，以减少误解，增加对政府工作的理解和支持。二是居委会是城市基层群众践行民主政治的重要渠道和方式。城市基层群众践行民主政治，总体上有三种方式，即参与人民代表大会的选举；通过各种合法渠道参与政府的民主决策、民主管理和民主监督；选举产生居委会，参与监督居委会的活动，督促居委会高效履行职能等。三是居委会是维护城市社区居民正当权益的重要机构。居委会是城市居民基于生活在同一个社区所产生的共同利益关系，而契约形成的社区性公益机构，其产生的目的和存在的价值就是维护社区居民的公共利益。
二、居委会的错位及其原因
长期以来，一些基层行政机关和居民对居委会的性质和功能存在着误解，使居委会在现实中的定位不准确，造成了居委会在实际工作中的错位。
（1）功能错位。居委会是自治组织，同时协助政府完成某些工作。这就从本质上决定了居委会应当更多地以自觉的姿态投入到管理社区自治范围内的事务。但在现实中，居委会事实上承担了相当多的国家行政功能，有些居委会的主要工作就是为了应付街道等行政机关下压的任务，而对于切实为居民服务的便民、利民服务却开展得很少，比较普遍的情况是居委会的自治职能让位于行政职能。不可否认，居委会的工作对于国家各项政策的落实功不可没，但由此引发的开展社区公益事业功能的削弱，却使得它在很大程度上丧失了自治组织的性质。
（2）角色错位。居委会不是一级行政组织，居委会工作者作为社区工作者，也谈不上是“干部”。但长期以来,居委会工作者被人们称为“居委会干部”，而且居委会工作者在过多协助政府工作的过程中，往往也“角色错位”，误以为自己是一级行政干部。不少居委会把自己视作政务机关，把居委会事务视作为“政务”。在一些居民小区的宣传栏里，经常可以看到所谓“组织意图”，这更强化了居委会工作者的“干部”思想。而居委会工作者本质上只是大家推举出来为社区居民工作的服务者。
（3）工作方法错位。居委会人员的角色错位，必然造成其工作方法上的错位。居委会作为群众自治组织，在本质上是服务型的，而不是管治型的；是自治型的，而不是强制型的。所以，居委会在工作方法上应该是和居民之间进行平等协商，在互相理解、互相信任的基础上进行工作。而不能像国家行政机构一样，采取行政命令的方式开展工作，更不能把政府机关的一些形式主义作风带到日常的工作中。现在一些居委会“管”的功能比较强健，服务功能相对微弱，与居民之间缺乏亲和力和情感维系。居委会开展工作时，本来是出于好意，但由于工作方法运用不当，遭到居民的误解和抵制。
居委会在其工作中所出现的错位问题，究其深层次的原因，主要是居委会本身的人员结构、运行体制不适应现实的社会生活。我国目前城市社区发展所需的资金积累，主要靠政府财政及在政府政策扶持下的自办经济项目。社区发展的财力机制面临着一个两难境地：一方面，街居经济中的政企不分、职能错位的弊端越来越突出；另一方面，社区发展任务繁重，使办公经费、人员工资和场所建设所需资金进一步增加，公共积累不足使社区发展缺乏必要的资金保障和物质支撑。社区发展要得到自我发展，应该使社区具有稳定的自我运行的财力机制，而不是事事依靠申请报告，依靠区街财政“买单”。这就为各级政府部门将居委会当作其行政事务的操作层和落实层留下了可操作的空间。
三、“零租金”租用的方法解决社区居委会错位
社区财力发展机制，是城市社区发展必须首先要解决的重要问题。在各城市的社区发展中，最初社区居委会的资金、场地及设施大多是由政府投入的。在这种情况下，很容易出现产权关系不明晰等现象。政府通过各个条线布置工作任务，由上到下推进社区发展项目，有可能反而造成社会资源的浪费。社区发展要积极促进居民的参与决策，通过民主自治来确定自身的发展目标，使各个社区根据自身基础条件来确立发展目标、制定社区发展规划、确定适应的工作方法、解决迫切问题和调整社区发展的投入，将能更好地满足社区居民的需求。理顺产权关系的较好方式是对公共财产实行“零租金”租用的方法。
所谓“零租金”，就是政府购买大量的社区服务设施，将这些设施租赁给居委会，或是将土地对外出租给居委会作为场地，政府不收取租金，居委会以租赁方式取得国有资产的使用权，不需支付租金的做法。在这种方式下，政府拥有社区公共设施及场地的所有权，而使用权和支配权归居委会所有。在中国当前的社区治理中，采用“零租金”方式的社区也并不是很多。所以，我们就更应当采用这种方式，因为采用了“零租金”方式，使社区居委会有了自己独立的权限，拥有更多的自治能力，可以自我决策，因地制宜地发展社区服务项目和其他社区活动等。当然，这种自治权力必须在相应的法律法规范围内，在社区居民和企事业单位广泛支持的基础上，通过自主决策、自主实施的方式来加以实现。
在这种方式下，居委会、政府及社区组织和居民也有了相应的权利和责任：（1）社区居委会有了合同缔结权。社区可以自主决定由谁来具体承担生产任务,社区通过招投标,选择生产者,双方签订合同,明确各自的权利义务,规定环卫作业的任务与服务。（2）政府作为安排者,其职能在于:一是提供改革的政策依据，制定基本的政策依据,属于“集体选择规则”,这是制定案例中的“操作规则”的依据。二是规划,包括确立社区卫生等级标准、丈量社区清扫面积,核算社区垃圾产量,核定作业经费以及收费标准,政府的规划有效地降低了管理成本,如果由每一个社区自主做出上述规划,社区需要支付大量成本,诸如信息收集成本、协商谈判成本、实施成本等。（3）社区组织和居民作为安排者,其职能在于:共同参与组建招聘小组、起草合同、签订合同、执行合同等活动。在资金的提供上,除居民按规定缴纳卫生费外,许社区组织也从社区服务收入中投入一部分管理金。在资金的管理上,社区组织与居民共同协商制定管理制度与财务公开制度。■ |
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