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改革开放以来，我国政府大规模的行政机构改革已经进行了多次。但是，一次次改革过去，往往是“雷声大雨点小”，机构改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环“怪圈”。政府机构改革如何才能跳出这种怪圈？笔者从以下几个方面提出一些政策建议。
一、坚持“小政府、大社会”的行政机构改革方向
历次机构改革未能走出恶性循环之怪圈，一个重要原因就是未能较好地为政府定位。随着社会主义市场经济体制的进一步完善，行政机构改革的方向应该是朝着“小政府、大社会”的方向努力。所谓“小政府”，就是要将高度集权、无所不能的政府改革为部分干预、能力有限的政府。行政机构改革就是要将“全能政府”改革成“有限政府”。将“垄断官僚”改革成“市场警察”。使政府有所为有所不为，有所能有所不能。所谓“大社会”，就是政府仅集中精力做好宏观调控等决策性工作，而把绝大部分服务性工作承包给私营企业或非赢利性机构去做。政府管理公共事业的传统做法，往往使公共服务领域逐步被官方机构所垄断，反而把服务对象的主动性抛在脑后，破坏了广大民众的自信心和能力，造成了民间对政府的严重依赖心理，也造成了政府日益入不敷出的财政负担。政府角色定位就是要针对这种情况，充分调动民间民资民营的作用，建立农村、社区自治组织，让民众充分自治。
二、通过政府职能的转变促进行政机构改革
行政机构是政府职能的载体。没有合理的政府职能，行政机构就失去了改革的意义。改革开放以来，新旧体制摩擦的主要根源就在于政府职能的转变滞后于其他领域的改革。旧体制的退位和新体制的建立，必须抓住转变政府职能这个关键，理顺各种关系。
第一，经济事务的管理上，政府在发挥市场对资源配置的基础性作用的同时，要加强宏观调控和市场监管。社会主义市场经济是市场经济和宏观调控的有机结合。一方面要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，另一方面必须加强和改善政府的宏观调控，正确运用各种宏观调控政策和手段，保持经济运行的稳定。政府宏观调控的主要任务是：保证经济的总量平衡，促进经济结构的优化，实现经济稳定增长，引导国民经济持续、快速、健康发展。由于我国的经济发展现在正处于经济体制和经济增长方式的转变时期，加强对经济的宏观调控就显得尤其必要。政府在加强宏观调控的同时，还要重视对市场进行有效的监管，克服市场失效，保证宏观调控具有良好的、规范的市场基础，这是政府经济事务管理的重要内容。市场监管不是指政府作为主体直接介入市场的运行，而是通过制定市场准入、交易、竞争规则来防止市场垄断，维护公平公正的竞争环境。随着社会主义市场经济的发展，市场监管的任务将日益繁重，这就需要我们加强对市场监管职能和方式的研究，以保证政府市场监管职能的实现。
第二，在社会公共事务的管理上，政府在加强宏观管理，摆脱对微观事务控制的同时，要发挥社会和市场在公共服务领域的作用。政府对社会公共事务的管理，首先要定位在宏观管理上，要逐步从微观事务中解脱出来。社会公共事务具体而繁杂，政府如果陷于具体事务的管理之中，势必影响对政策措施的研究，同时也会影响到地方和人民群众参与社会事务管理的积极性。其次，要适当划分各级政府在社会公共事务管理中的职责权限，明确各级政府的职责，实行社会公共事务以地方管理为主的管理体制。中央及省级政府主要以制定政策来引导、规范、调整社会公共事务的管理，同时协调、指导地方政府的社会公共事务的管理工作。市、县、区、乡、镇等各级地方政府则切实按照国家法律、法规以及方针政策，处理本辖区的各类社会公共事务。
在我国，随着社会主义市场经济的发展，许多原来由企业和社会单位自行管理的社会公共事务被逐步剥离出来，社会公共事务成全方位膨胀的趋势。以往的事实证明，完全由政府包揽和经营社会公共事务，花钱多，效果差，人民群众不满意。因此，在市场经济条件下，公共事务管理的方式也要向公共服务市场化的方向发展，即在公共服务领域引入竞争机制，减少政府的财政补贴，向人民群众提供更好的社会服务。这将有助于政府职能的转变，缩小政府规模和优化政府的内部环境，顺利实行政府机构改革。
三、按照市场经济条件下的政府职责，调整政府规模和结构
随着市场经济体制的建立，我国政府管理功能正在发生着历史性的变化。总的趋势是：政府直接调节经济的职能不断减少，间接调节经济的职能逐步上升；经济管理的职能逐步减少，社会管理的职能不断上升；中央政府的宏观经济调控职责加重，地方、特别是省级以下地方政府的调控职能相对减弱。适应上述变化，应对我国政府间纵向规模结构，按照中央与地方、地方各级政府之间事权划分原则，进行必要调整。其可供选择的策略主要包括：第一，考虑到目前我国地方党政机关公职人员总数明显过多，故调整政府间规模结构的重点应放在地方政府；而地方政府重点又应放在中间层次上。第二，在调整地方政府的规模结构时，应与减少管理层次结合起来。如推广市管县体制，避免地区政府与市政府并存；撤销县政府派出机构等。总的看，对于传统的地区政府设置应从严控制，能归省级政府直接管理的，尽量减少中间层次。第三，在调整地方政府间规模结构时，应与依据一定标准对地方政府的分类紧密结合起来，使其尽量与本地区社会经济发展水平相适应。
四、重点规范政府各部门的经济利益
在市场经济条件下，政府除了代表国家利益和公众利益外，不应当有自己特殊的经济利益。因此，规范政府行为，特别是规范政府的特殊经济利益行为，应成为机构改革的中心环节。第一，全面清理各级政府及其部门的审批权，在此基础上取消那些不必要的审批项目，即使需要保留的，也要通过制定严格的规范，使其程序化，提高依法审批的透明度，使其逐步公开化。第二，清理政府部门的各种收费项目。坚决取消不合理的收费。对需要保留的，要严格执行收支两条线制度，并着手“费改税”的过渡，通过“费改税”，治理长期困扰我们的乱收费、乱摊派问题。第三，国家财政要对政府机关的行政开支提供足够的保障，要改变用增收的费用弥补经费不足的做法。政府各部门间公职人员的收入应大体保持平衡，防止同一党政机关的各部门收入差距拉得过大。即使经济发展水平差异较大的地区，政府公职人员的收入，也要保持与本地区经济社会发展水平大体相适应的水平。
五、通过加强法制促进行政机构改革
必须实施依法行政，为行政提供合法性资源。依法行政是指各级国家行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的职权范围内，对国家社会事务依法进行有效管理的活动，即政府是法制的政府；另一方面，依法行政还指通过法制对行政行为的合法性进行监督，并采取措施防止违法行为的发生，矫正违法的行政行为，即政府还是责任的政府。
首先，尽快建立和完善社会主义法制体系。要重点建立和完善适应社会主义市场经济体制的法制体系，推进政府工作法制化，从严执政，依法行政。在我国，依法行政是依法治国在行政领域的具体体现，依法行政的核心是依法定程序行政，行政程序法是法制的基石，行政程序也成为中国今后行政法制建设与发展的关键。
其次，牢固树立法制观念，摒弃“人治”思想。为了实现计划经济体制向市场经济体制的转变，必须与之相适应地完成从人治到法治的转变，政府管理方式要从传统的单纯依靠行政手段转向更多的依靠法律、经济手段上来。
再次，加强政府监督检查职能。现代政府的职能主要体现在宏观管理及调控方面，并以公共权力的主体身份，采取有效的监督检查，确保国家政策、法律、各项计划及具体行政行为的正确实施，并使之取得预期成果。■ |
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