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1997年4月15日中共中央、国务院发出了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。为了认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，“扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势”，该通知要求治本之策，“进一步严格建设用地的审批管理”，“对农地和非农地实行严格地用途管制”。1999年新《土地管理法》地实施，使得土地用途分区管制得以制度化，并从土地利用方向管制、土地用途转用管制、土地利用程度管制和土地利用效益管制4个方面构建了完整地土地用途分区管制体系。（表1）
一、我国土地用途分区管制制度成效分析
土地用途分区管制的目的在于合理保护耕地资源，严格控制农地转做他用，寻求既保护耕地和农产品尤其是粮食的安全供应，又保障农用地的合理需求得到满足，达到提高土地资源配置效率，以实现土地资源可持续利用管理。因此，从理论上来看，实施土地用途分区管制之后，土地资源的供求关系和价格运行机制都将发生明显的变化。例如下图中。D0为耕地占用需求曲线，在实行耕地占用分级限额审批制度时的土地供给曲线为S0，实施土地用途分区管制政策之后，耕地占用的供给曲线为L2，当社会经济发展对于耕地非农化需求的数量增加而达到D1时，这时耕地占用管制价格P2，而如果实行分级限额审批制度，这时耕地资源占用价格为P1，耕地占用需求量为L1，比实行土地用途分区管制时的耕地占用数量增加了（L1－L2）。从这里也可以看出，土地用途分区管制制度比分级限额审批制度更为有效地保护了耕地资源，这一制度实施效果可以从下表对两种制度地比较中得到详细地解释。（见图）
因此，通过实施土地用途分区管制可以达到以下成效：
一是更有利于从宏观上有效保护耕地资源。通过土地用途分区管制地实施管理，依法确立了不同的审批主体，能够从宏观上科学确定耕地资源保护的数量，从而提高了耕地保护政策和土地资源持续利用政策的运行效率。
二是提高了国土行政管理体制运行效率。通过实行土地用途分区管制制度，进一步发挥土地利用规划在土地资源优化配置中的重要作用，较好地协调了土地利用规划地管理与实施来实现土地用途分区管制，避免了过去以项目管理为依据进行用地审批而造成土地利用管理一定程度上难以有效控制地局面。
三是形成了有效运行的土地收益机制。土地用途分区管制制度改变了分级限额审批制度将建设用地审批集中于市、县政府而客观上形成了各地“多卖地，多得益”地土地收益分配机制，而是通过建立将存量建设用地收益归地方所有、增量土地收益即农地非农化地收益全部上缴中央的新型土地收益分配机制，促进土地用途分区管制制度地有效实施。
四是有利于保护生态环境。通过土地用途分区管制，有利于依据生态经济学效益原则保护农业用地，另外，对于未利用土地开发利用，也强调保障其生态功能，从而对于改善我国生态环境，维持生态平衡具有实践意义。
二、我国土地用途分区管制制度实施中的难点与问题
目前，我国土地用途分区管制制度实施管理中的难点与问题主要体现在以下几个方面：
1、信息不对称的问题。由于是党中央及省级政府确定土地用途分区管制的建设用地占用指标、耕地占用指标和耕地增加指标，而这些指标的确定又是根据以往的情况和各地的上报信息，为了获取更多的耕地占用指标或建设用地指标，地方部门信口开河，将指标报高，对于未能完成的耕地增加指标则少报或不报，而中央及省级政府对此却难以核实。因此，在土地用途分区管制制度实施管理过程中，可能会由于信息不对称，而造成土地用途分区管制制度难以有效实施。同时，由于信息不对称，还可能造成：“管制时滞”问题。即一方面当需要实施土地用途分区管制时，政府往往不能及时行动，等到土地用途分区管制措施被实践证明有过错或过时，管制者往往不能及时纠正或停止，纠正一项错误政策所需的时间往往与当初制定政策的时间一样长。
2、可能导致寻租行为。政府管制的过程就是政治权利因素直接介入的过程，由于土地资源供给的有限性，在这一过程中也为土地使用者利用钱权交换或借助政府权利因素谋求垄断利润，实现其最大利益目标提高了条件。
3、政策措施协调性不强。我国一方面要求严格保护耕地资源，但是对于一些地方实行了严格的耕地保护，切没有相应的激励政策或措施，有一些地方由于过多占用农用地发展经济，提高了区域的经济发展水平和社会就业水平，不但受到百姓的拥戴，而且还可能因此而被提拔。因此，从实践奖励方式来看，对于严格执行土地用途分区管制政策的地方官员实行的是负激励，而对未能严格执行土地用途分区管制政策的地方官员实行的正激励。
4、法律责任不够明确。对于不安规定用途使用，非法占用耕地并改作他用等违反土地用途管制的行为，所应负的法律责任应有明确的规定并具有可操作性。目前的有关法规显得笼统且含糊不清，如“非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量破坏的……”，究竟多少数量才构成“较大”，破坏耕地数量多少才构成“大量”，都没有进一步的细则规定。这样，在执法过程中，“人情”、“权利”就会发挥作用，造成“执法难”、“执法不严”等问题，而使土地用途管制政策难以得到有效的贯彻实施。
5、缺乏有效的技术保障。实施土地用途分区管制，首先需要解决的技术问题，就是对现有土地用途的明确界定，即科学界定不同用途土地的位置、界线、面积，并反映到现状图上；其次，土地利用规划是土地用途分区管制实施的依据，因此规划的土地用途和土地用途变更的位置和界线必须图上和实地一致。而目前土地管理实践中存在的一些产权界定不清、比例尺较小、土地利用规划实施难、土地利用现状图更新较慢等问题都在一定程度上妨碍了土地用途分区管制的有效实施。
三、我国土地用途分区管制、分区实施管理改革研究
土地用途分区管制有直接管制、税费制度以及产权安排等多种方式。每种方式都有其适应的政策环境及实施效果,必须根据政策目标而做出相应的方式选择。例如，在信息不对称的前提下，为了控制耕地占用面积，可以实施直接管制方式，而为了提高政策运行效率，则可以采用税费制度的管制方式。但是，如果将不同的管制方式有效的结合起来运用，将起到较好的效果。尤其是随着我国市场经济体制的不断完善，产权安排、许可证制度以及税费制度将在区域土地用途分区管制中发挥越来越重要的作用。据此，就我国土地用途分区管制制度改革问题提出以下建议：
（一）直接管制的科学性
1、制定区域土地用途分区管制的等级差异。为了既能从宏观上确保社会经济发展对于土地资源的最基本需求，又适应社会经济发展变化的客观要求，可以根据土地用途分区类型实施具有一定等级差异的管制。
2、构建区域土地用途分区管制规则。土地用途分区管制规则包括两个部分：一是对区域土地使用类型本身的管制；二是对区域土地用途转换的管制，其不仅在于实现土地利用效益最大化的地区目标，还在于确保不同用途之间的协调性。
3、建立区域土地用途转换的预评价制度。如何科学地实施土地用途转换是当前区域土地用途分区管制实施管理中的一个难点问题。难点在于当前土地用途分区管制实践中的土地用途转换主要是根据局部区域土地利用经济效益指标以及反映领导政绩的标志性工程的用地需求。因此，有必要建立一套规范的区域土地用途转换预评价制度，从而为土地用途转换提供决策依据。
4、加强“占一补一”制度实施的科学管理。在土地使用类型分区的基础上，还要在类型区内进行土地等级分等评价工作，这不仅对于规定重点保护区具有实践意义，而且对于解决当前“占一补一”制度实施过程中的“占优补劣”问题十分有效。
5、建立区域农业用地休耕制度。当前，一方面不允许农户自行休耕；另一方面有对盲目指导农户实行区域产业结构调整后造成的收益损失不予补偿，使得农户进退两难。通过实行区域农业用地休耕制度，不仅可以避免由于盲目进行区域农业产业结构调整而造成的收益损失，而且还有利于保持地力，并缓解农产品市场的压力，促进农产品价格的合理提升。
（二）重塑推进区域土地用途分区管制制度实施的产权制度
1、根据区域土地用途分区管制的目的和规则，分别确定不同区域土地用途类型区土地的权能结构。
2、实行农用地产权、尤其是承包经营权的物权化。从促进农地发展权的实施和管理来看，应当依靠农民对土地所享有的权利，有效保护耕地资源。从建立农地流转和优化配置制度的角度来看，也必须赋予土地以物权。
3、实施土地产权时效条款。通过实施土地产权时效条款，从而促进区域土地资源尤其是废弃地、占而未用的开发区等土地资源的充分利用，并科学实施农地发展权制度。
4、设立可转移的发展权和许可证制度。
（三）构建区域土地用途分区管制的经济约束机制
1、土地占用的外部性成本纳入地价体系。这样有利于提高土地占用成本，抑制土地占用行为。
2、科学实施土地税收制度，促进区域土地利用。税制结构要简化和易行，对于各种税费种类要根据其内在的联系和计征方便与否，加大归类和合并。
3、建立健全区域农业用地市场流转机制。为了规范农地流转工作，在完善农地流转方式及其制度约束的基础上，加强农地流转市场中介机制的建设，以有效解决当前农地流转市场运行中的“双边垄断”问题。
4、建立土地交易监视制度。随着我国土地市场的不断发育，我国也应该建立这一制度，其目的在于：一方面是在于平抑地价，规范土地市场运行；另一方面实现用地结构合理化，防止由于地价过高而造成绿地面积及公共用地的减少。
5、重视区域土地用途分区管制制度实施的成本－效益分析。区域土地用途分区管制制度的实施必须重视成本－效益分析，以提高区域土地用途分区管制制度实施的效应。
6、建立公众参与制度，增强区域土地用途分区管制制度实施的有效性。在区域土地用途分区管制制度实施过程中，要善于通过公众参与来提高有关土地法规制度的运行效果。■ |
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