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保障措施是在促进国际市场竞争的前提下，为鼓励进口国国内产业的结构性调整而对自由贸易所采取的例外性措施。被称为国际自由贸易体制“安全阀”的保障措施制度，源自于1942年12月23日《美墨互惠贸易协定》的“逃避条款”，并由美国推动，被关贸总协定第19条认可。第19条表述的原则是：在特定紧急条件下，允许任何一个缔约方为保障本国经济利益而解脱总协定的一定义务。所以保障措施机制设置的目的，在于允许在特定条件下为保护本国直接利益而背离最惠国、国民待遇、减让关税、取消数量限制及其他贸易壁垒的义务，反映了各国的主权权利。但作为公平贸易情况下的例外，其使用必须遵循严格的条件。而第19条在长期的适用过程中，逐渐显现出规定过于简单，不易操作的弊端，甚至被有些国家滥用成了一种非关税壁垒。为了防止保障措施的滥用和加强纪律，才有了1994年的《保障措施协定》，从而使较完整的保障措施制度在WTO中得到确立。它对各国接收和推行自由贸易制度、保护其特定产业和经济安全具有不容忽视的作用。
一、保障措施概述
（一）概念。在进口产品增加，给国内产业造成严重损害，或者有可能造成严重损害的情况下，进口国可以通过提高关税或者实施进口数量限制，对该国内产业进行保护，这种保护措施就是保障措施。其特点是只考虑进口产品对进口国市场的影响，而不论进口增长的原因，有论者甚至认为保障措施事实上与出口自限安排有异曲同工的作用。其不同仅在于前者是在多边制度内运作，后者是在制度外实施。
（二）保障措施调查和实施的条件
1、进口产品数量的增长。进口数量的增加是实施保障措施的要件之一。进口产品数量增加，是指进口产品数量与国内生产相比绝对增加或者相对增加。在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时，不得将进口增加以外的因素对国内产业造成的损害归因于进口增加。
2、对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁。那么，何为“严重损害”、何为“严重损害威胁”以及何为“国内产业”呢？保障措施协定第4条第1款规定，严重损害是指对“对国内产业状况的重大全面减损”。严重损害威胁则是指“明显迫近的严重损害”或是严重损害已经迫在眉睫。关于国内产业的定义，保障措施协定与反倾销协定基本一致。但前者增加了直接竞争产品的概念。换言之，按照第4条的规定，国内产业为“同类产品或直接竞争产品的生产者全体”或是总产量占全部国内产量主要部分的此类产品生产者。
3、进口产品数量增加与国内产业的损害之间存在因果关系。WTO《保障措施协议》第4条2（b）规定，“除非调查根据客观证据证明有关产品增加的进口与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系，否则不得做出（a）项[6]所指的决定。
4、对等原则。任何国家（地区）对中国的出口产品采取歧视性保障措施的，中国可以根据实际情况对该国家（地区）采取相应的措施。
二、我国的保障措施法律
近二十年来，我国在对外贸易迅速发展的过程中，伴随着频繁遭遇的反倾销指控，也不时遭遇到一些国家对我国实施紧急进口限制措施（即保障措施）。以日本为例，1995年意欲就中国出口的大蒜和生姜实施紧急出口限制措施，后在谈判过程中中国做出让步，同意对产品实施出口配额制，主动限制出口量。
我国加入WTO后，因关税减让会使外国产品大量涌进我国市场，损害我国相关产业。2002年4月19日，中国钢铁工业协会及上海宝钢集团公司、鞍山钢铁集团公司、武汉钢铁公司、首钢总公司和邯郸钢铁集团有限公司等向我国对外经济贸易合作部正式提交了《关于对钢铁产品进行保障措施调查的申请》就是例证。
我国《对外贸易法》第29条规定，因进口产品数量增加，使国内相同产品或者与其直接竞争的产品的生产者受到严重损害或者严重损害威胁时，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁。
我国《对外贸易法》虽然原则性规定了政府主管部门可以采取保障措施，但没有具体规定采取保障措施的具体条件和程序。2001年10月31日，国务院第46次常务会议通过了《中华人民共和国保障措施条例》，并于2001年11月26日予以公布，自2002《保障措施条例》是《对外贸易法》第29条的细化。《保障措施条例》规定，进口产品数量增加，并对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，依照本条例的规定进行调查，采取保障措施。有明确证据表明进口产品数量增加，在不采取临时保障措施将对国内产业难以补救的损害的紧急情况下，可以作出初裁决定，并采取临时保障措施。临时保障措施采取提高关税的形式。终裁决定确定进口产品数量增加，并由此对国内产业造成损害的，可以采取保障措施。保障措施可以采取提高关税、数量限制等形式。保障措施采取提高关税形式的，有外经贸部提出建议，国务院关税税则委员会根据外经贸部的建议作出决定，由外经贸部予以公告；采取数量限制形式的，由外经贸部作出决定并予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。
三、特别保障措施
在中国入世谈判过程中，很多WTO成员担忧中国入世后出口可能会大量增加，因此提出与中国间保留适用《保障措施协定》，这一保留最终体现在了《中华人民共和国加入议定书》（“《入世议定书》”）中，其第16条规定了关于特定产品过渡性保障机制（以下简称“特保措施”）。《中国加入工作组报告书》对于《入世议定书》中的特保措施条款的适用做出了一些更详细的规定。
根据《入世议定书》的第16条第（1）款、（8）款和（9）款规定：从中国入世之日起12年内，如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口；如一WTO成员认为根据第2款、第3款或第7款采取的行动造成或威胁造成进入其市场的重大贸易转移，WTO成员在防止或补救此类贸易转移所必需的限度内，有权针对该产品撤销减让或限制自中国的进口。
（一）特保措施的危害性。特保措施是公认的中国入世所接受的四个不利条款之一，使得中国作为产品出口国在对外贸易方面具有很大的不利性，它很容易被进口国大量运用。表现在：
1、外国针对中国的出口产品采取的保障措施可以具有“选择性”。根据《入世议定书》第16条第1款的规定，任何一个WTO成员都可以专门针对中国产品，有选择性地采取保障措施，从而有权背离《保障措施协定》所规定的“非选择性”的要求，这样大大增加了外国对中国采取保障措施的几率。
2、特保措施在损害方面门槛较低。只要满足了进口数量增加的要求，进口国就可以基于实质损害而做出肯定性的裁决，这也无疑为进口国采取特保措施提供了很大的便利。
3、由于特保措施条款对措施的形式缺乏明确规定，就赋予了其他WTO成员很大的自由裁量权。从而，使WTO成员方可以在特保措施条款的适用期限内无限制地采取特保措施。
（二）应对策略。尽管目前中国出口面临的保障措施限制已经很严重，但这只是刚刚开始，而且今后的情况有可能会更加严重。针对这种即将出现的严峻形势，我们应该未雨绸缪，早谋对策。
首先，我们应该摒弃“出口至上”的贸易战略，取消政府对出口的过度鼓励政策，避免出口的过速增长和对他国市场的严重冲击。与此同时，要通过大幅度增加农民收入、整顿市场秩序和根治地方保护等手段来提高国内市场容量，使国内企业摆脱对国际市场的过分依赖。
其次，政府有关部门应该与行业协会和出口企业密切合作，加强对出口活动的监控，尽早建立出口预警机制。
再次，要加强与有关国家的谈判和协调，严格特殊保障措施实施的纪律。
另外，一旦遭遇他国对中国产品滥用保障措施和特殊保障措施，我们应该积极利用WTO争端解决机制来迫使有关国家改变其错误做法。■ |
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