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我国目前正处于一个非常重要而又特殊的社会转型时期。如何妥善处理大量旧体制遗留问题和新体制下逐渐显现的社会贫困群体的保障问题，保持社会稳定是党中央、国务院及全社会十分关注的焦点，迫切需要在我国建立一个统一、规范、可靠和可持续的社会保障体系，使之既能有效地解决当前的紧迫问题，又能保持今后一个历史时期内制度的稳定性。
一、社会保障体系建设中的主要问题
现代社会，社会保障已经成为各国政府的一项主要社会政策和工作目标，也是法律赋予公民的一个基本权利。但是，采取什么方式实施保障，以及保障的具体内容和项目设计，却因不同的政治、历史、社会文化背景形成不同的流派。如何对现行制度进行改良、改革、改组、改造，看法和做法不尽一致，都处在“尝试”阶段。因此，我国社会保障体系的定位，必须建立在中国国情的基础上。经过借鉴、改造和创新，形成有中国特色的、有效的社会保障体系。
（一）社会保障程度。社会保障体系设计必须根据社会需求和资金支持的可能而定位。包括：保障对象范围、保障项目多少和保障的待遇水平。完善的中国社会保障体系应该覆盖中国全体居民，保障的项目能够解决人们遇到的各种社会风险，保障的水平能够充分满足基本生活的需要。我国目前处于前工业化的发展阶段，在经济发展水平和管理水平都较低的情况下，只能根据国情逐步建立和完善社会保障体系。而新体系的建设面临的首要任务是对旧体制的改革，改革的主要任务是把只惠及一部分人的高福利待遇政策向低水平、广覆盖转化。当前社会保障体系建设的重点，是在城镇职工范围内建立健全养老、医疗、工伤、失业保险制度。
（二）个人账户制度。把个人账户制度引入我国养老保险制度是社会保障制度创新模式的核心，也是国际上养老保险制度改革的潮流。在传统的“现收现付”养老保险制度已经实施多年、且已达到相当成熟阶段的许多工业化国家，目前普遍感到的问题，就是急剧膨胀的保险费用对政府的压力，以及对经济发展的制约。这就迫使各国政府开始对运行多年的养老保险制度重新评估和调整乃至改革，即实行个人账户制度。个人账户的优点：1、采取积累方式解决老年保障，可以有效避免“现收现付代际互济”制在老龄化高峰时产生的供款不足问题；2、个人账户归个人所有，多积累者多受益，可以避免依赖心理，以及由此产生的道德风险；3、个人账户具有较好的可流动性和可持续性。当然，个人账户制度也存在着由于积累制而产生的金融风险。尽管个人账户制度在国际社会保障领域还属于“新生事物”，但毕竟有越来越多的国家开始选择这种制度，除拉美和东南亚一些小国外，澳大利亚、瑞典、美国、英国、德国也都开始在养老保险中引入个人账户制度。
（三）关于建立独立于企业之外的社会保障体系。社会保障体系的理论内涵就包含了“独立于企业之外”的意思。之所以强调“独立于企业之外”，是因为强化社会保障体系建设的当务之急，是配合国有企业改革解决“企业保险”尽快转向“社会保障”的问题。独立于企业之外的社会保障体系，应包括三个基本特征：企业裁减的人员有基本保障；企业的社会保险费用负担限定在合理的比例之内；企业承担的社会保障事务社会化管理服务。
1、国有企业裁减人员的基本保障问题。依法处理劳动关系，维护劳动者权益，国有企业陷入困境。有传统体制遗留问题，也有经营者管理失误和腐败问题。国有企业裁员要防止经营者的不道德行为，把危机转嫁给职工，损害职工的权益。主要措施有：监督企业裁员的程序，如事先经过职工代表大会、工会或主管部门的同意；裁员对象必须通过制度规定，防止因人际关系亲疏排除异己，反对年龄、性别歧视，对特殊人群应有保护措施；企业与被裁减员工解除劳动关系，必须按照劳动合同规定，清理双方债权债务。
2、国有企业社会保险费用负担问题。很多研究表明，工资侵蚀利润，保险福利等社会成本过高是企业效益不高的主要原因之一，国有企业的刚性利益格局和保险福利功能扩大化的趋势已经成为改革的巨大障碍。因此，国有企业社会保险费用负担应该有个上限，超过上限部分应从其他渠道筹资。国外也有类似的做法，如日本把上限定为29％，欧洲各国一般设定为24％左右。
二、社会保障资金的筹集方式
社会保障资金的筹集是社会保障制度运行的基础，如果资金的筹集渠道不畅通或资金的来源不稳定，或已筹集的资金不能满足社会保障事业的需要，则社会保障不仅无法扩大规模，无法提高水平，而且连维持已有的保障项目及水平都会发生困难。可见，资金的筹集对社会保障的发展实践而言，客观上起着决定作用。
（一）征税方式。税收是国家财政基本的、稳定的来源，其特点是标准统一，强制征收，统收统用。通过征税方式形成社会保障基金，是许多国家、尤其是西方国家的惯常做法。一方面，财政性社会保障基金必须来自税收；另一方面，实现收现付制的国家也采取征税方式来筹集社会保险基金。征税方式的好处在于其强制性，负担公平，有利于提升社会保障的社会化程度。因此，征税方式应成为社会保障最为重要的筹资方式之一。
（二）征费方式。征费方式一般限于社会保险，但因社会保险在现代社会保障体系中占有特别重要的地位，其收支规模甚至占到一些国家社会保障制度收支规模的80％以上，从而使这种筹资方式与征税方式几乎享有同等重要的地位。征费方式的特点是在强制征收的同时具有一定的灵活性，如既可以采取类别费率，也可以采取综合费率，既可以混合筹集，也可以分项筹集。对社会保险费的征收，通常在国家税务系统之外设立单独的系统来承担。
（三）自由筹资方式。这种方式采取非固定的灵活的方式来征集社会保障基金，它来源于公众的自愿参与。与征税或征费方式明显不同的是，自由筹资方式的资金的供应者与接受者双方均无强制性，基金的多寡亦取决于具体的筹资方式，对公众的吸引力，以及社会偏好和公众意愿。如发行福利彩票被许多国家采用，就完全凭公众自由参与；补充保障虽然通常有国家政策引导，但也是在非外力强制的条件下由企业或团体自愿建立的，等等。
三、完善我国社会保障制度政策选择
建立完善的社会保障体系需要一个长期过程，从国际社会保障发展历史看，各国社会保障从开始建立到形成完善的体系都有一个逐步发展的过程。由建立单项制度逐步发展到多项制度，最终形成项目齐全的制度体系；由覆盖少数人发展到大多数人口，直到覆盖全体居民，保障水平也由初期的仅能维持生存发展到保障基本生活，最终达到较高的保障待遇。就我国来说，社会保障体系建设也必然要经过一个由近及远，由低到高逐步完善的长期过程。因而，完善我国社会保障体系的基本思路应是“立足当前，着眼长远，逐步完善”，具体措施：
（一）积极稳妥地推进社会保险制度的改革，强化城市居民最低生活保障制度的作用。
（二）实现社会保障对象管理和服务的社会化，明确政府、企业和个人三方的社会保障职能与责任。
（三）拓宽社会保障资金来源渠道，提高资金使用效率。
（四）加强社会保障体系法制建设。加快出台《社会保险法》及配套法规，逐步建立以《劳动法》和《社会保险法》为基础的劳动和社会保障法律法规体系。
（五）广泛运用现代信息技术手段，建立覆盖全国的社会保障服务信息网络。
总之，完善社会保障体系是一个长期复杂的过程。然而，我国社会主义市场体系的建立和发展，在呼唤完善的社会保障体系诞生的同时，也为完善社会保障体系创造了有利条件：我国社会政治稳定，经济发展迅速，财政收入持续增加，这为我们进一步完善社会保障体系提供了有利条件，也就是说，已经具备完善社会保障体系的物质基础和社会条件，我们应抓住这一有利时机，加快完善社会保障体系。可以预见，在本世纪头十五年，在我国社会主义市场经济体制不断完善的时期，我国新的社会保障制度也将随之不断完善，发展成熟，发挥更大作用。
四、中国社会保障体系框架构建
（一）社会保障项目。社会保障项目应包括社会保险，社会救济，社会福利，优抚安置，社会互助和社区服务，社会保险应包括：养老，医疗，失业，工伤，生育保险。
（二）社会保障范围。社会保障根据不同项目、险种确定不同的覆盖范围。社会保险对象适用于城镇职工，其他保障项目适用于城镇居民，并会根据社会保障事业的发展，选择适当的时机和方式逐步扩大到全体社会成员。
（三）社会保障方式。社会保障是由社会互助、共建和共享的社会福利体系。采取多层次社会保障方式能体现国家、企业、个人的责任，充分发挥市场经济各主体的积极性。社会保障的构成分三个层次：国家基本保险，由政府强制推行；企业补充保险，由雇主自愿选择；个人储蓄保险，由个人自愿选择。政府鼓励企业补充保险、个人储蓄保险的建立和发展，同时也鼓励社会互助保障、社会慈善组织、家庭保障继续发挥作用。国家支持人寿保险市场的发展，以满足社会不同群体的保障需求。在国家基本保险层面，则根据不同的保险项目确定相应的统筹层次：基本养老保险实行省级统筹，适当时建立中央调剂金制度；医疗、失业、工伤、生育保险实行中心城市级统筹，省级或市级统筹都要承担基金风险责任，建立针对保障水平的基金预算约束机制。
五、国外社会保障制度对我国的启示
首先，必须合理客观的界定社会保障的目标。我国社会保障的目标，应该走国家提供的社会保障的道路，保障水平要与我国的社会经济发展水平相适应。具体说：一是社会保障的筹资水平要与企业和个人的承受能相适应，支出水平的增长速度不能超过财政收入和GDP的增长速度；二是社会保障的覆盖面要从小逐步扩大，不能盲目的追求社会保障的覆盖面，在现阶段乃至今后一个长期的阶段内，社会保障应主要致力于覆盖城镇所有的就业人员，以后逐步向农村扩大。
其次，必须合理确定与我国社会经济发展水平相适应的筹资模式。从我国目前的生产力水平和人口结构看，在社会保障的一些主要项目如养老、医疗等，引入部分积累的机制，建立个人账户的筹资模式是可供选择的一种方案。社会统筹与个人账户相结合的筹资和基金管理模式是适合我国国情的，应随着经济体制改革的深化，以及企业和个人承受能力的增加，逐步加大个人账户储蓄积累的比重。
再次，加强社会保障基金管理、营运和监督，确保社会保障基金保值增值。这是整个社会保障制度得以建立并正常运行的核心环节，国外对社会保障基金的管理和监督，一般都是十分严格的。我国目前在社会保障基金管理方面存在不少问题，一些地区和部门严重挤占、挪用基金造成基金严重损失。借鉴国际经验和从我国实际出发，社会保障基金应逐步纳入国家社会保障财政预算管理。在国家社会保障预算制度建立之前，基金应纳入财政转户，实行收支两条线、专项管理。此外，各类补充保障基金的管理问题应受到重视，对补充保障基金的管理应区别于基本保障基金，补充保障基金不应再由政府部门管理，而应在政府的有利监督下，由商业金融保险机构经办。发展商业养老、医疗保险要注意日本的经验，既要防止垄断经营，又要防止过度竞争。
最后，依法建立社会保障制度，发挥国家的主导作用。现代市场经济的发展，要求有一个社会化、市场化的现代社会保障体系，而这个社会保障必须以社会立法为依据，政府在法律范围内执行并运行，就可以稳定社会，强化政府职能，体现政府性质。同时，严明而清晰的社会保障法律体系更能从根本上保证社会保障制度的运行处于有条不紊的稳定过程之中。此外，还必须注意，政府随有权执行和运行社会保障，但却不能包揽过多。就是说，应在政府规定范围内设立专职社会保障运行机构来具体操作。■ |
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