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最近,《工人日报》刊登消息:“守法成本高、执法成本高、违法成本低。”“环保罚款的钱远远不如停业整顿的损失和环保设备的购置维护多”,从而导致一些企业“宁可受罚也不愿治污”。我国环保事业面临“守法吃亏”的困局。
一、排污行为的成本收益分析。企业在进行生产决策时,必会进行成本收益比较,收益大于成本时才会生产。治污设施建设和运行成本高,即企业的“守法成本过高”,是企业不愿治污且治理不起的重要原因。即使有的企业承担得起成本,但若与环保部门的罚款相比,企业宁愿继续生产、继续受罚。违法成本较低时,企业多会选择违法,利润更大。这就是为什么有的企业宁愿遭受道德谴责,“宁愿受罚也不愿治污”的根本原因。
加里·贝克尔在对罪与罚的研究中曾经指出:犯罪者在进行决策时同样遵循理性行为的选择过程,考虑犯罪收益大于犯罪成本时,犯罪显然有利可图;反之,犯罪者自会选择不犯罪。若政府增加犯罪者受到的惩罚成本必然会减少犯罪活动数量。同样,政府也可通过提高企业的违法成本来减少企业违法数量——排放污染的数量。然而,企业违法排污行为与犯罪有相同点也有不同点。犯罪者的行为在给自己带来利益的同时造成了对别人的损失;同样排污企业在给自己创造收入的同时给大家共同享受的公共品——环境造成了破坏,两者均不属于帕累托改进。但犯罪者在例如偷窃的行为中,偷窃的私人成本小于社会成本,而私人收益远远大于社会收益;而排污企业的违法过程中,其私人成本小于社会成本,私人收益也小于社会收益。所以,政府在对待企业排污问题上,应与犯罪问题区别对待,不能像彻底打击犯罪分子一样彻底将污染企业“一棍子打死”。
二、社会最优排污水平。由于控制污染是有成本的,零污染并不是最有效率的选择。污染成本是指污染给社会带来的成本。污染对于居民的损害包括物质性损害和精神性损害。物质性损害如某些化学物质的排放导致居民患上某些疾病。精神性损害如居民不得不忍受的难闻的气味、无法享受美好环境的乐趣等。目前由于不存在对受到污染损害的集体和个人进行赔偿的制度,对企业来说,污染几乎是不需要成本的。所以此时污染成本是由居民来承担的。控制污染成本是指减少废弃物排放量时的控制污染成本。如今社会越来越意识到污染对环境造成的破坏,造成污染的“罪魁祸首”众望所归须承担污染后的治理问题。即控制污染的成本是由企业来承担的。由此可知,污染成本与控制污染成本两者总和最低时社会达到最优污染水平。然而,由于两种成本各由一方来承担,企业的成本小于社会总成本,企业进行产量决策时,只考虑自己的成本,忽视对社会造成的污染成本,从而产量必将大于社会最优产量。如果存在一种制度将污染成本转嫁给制造污染的企业,企业必将自行调整达到最优。
三、谁来承担污染成本。根据“谁污染,谁治理”的最低公平原则,由企业承担污染治理成本,即控制污染成本是理所当然的。但另外一个成本,即污染成本理应由谁来承担?污染责任是应当被追究的,无论污染企业的利益主体是政府还是其他。即使是政府也应当对污染作出经济赔偿,而不可利用其行政权力迫使居民或企业让步。如果是政府之外的其他利益主体,则可以通过市场化的手段或适宜的法律解决问题。科斯定理表明,在交易成本为零时,不论产权如何界定都可实现资源的最优配置。在科斯的经典案例——污染工厂与居民的故事中,不论法院将产权判定给工厂还是居民,双方均可通过市场交易达到“双赢”。即由污染企业向居民购买污染权或由居民向企业购买享受洁净环境的权利,两者均可达到最优。而在现实经济中,由于居民人数众多,大家均有“搭便车”的动机,由受到损害的居民对各家企业进行挨个谈判及索赔或居民集体向企业支付使其减少污染,都会造成交易成本太高。即想通过市场化的手段使企业将外部化行为内部化成本过高而行不通。交易费用为正,通过界定产权、寻找一种能降低交易费用的制度安排当前便显得尤为迫切了。所以,除了通过环保部门向污染企业征收罚款用来治污外,还应当针对没有被治理的污染通过税收等政策向企业转嫁目前正由无辜的居民及其子孙后代承担的污染成本。
四、降低治污成本的对策。在企业不得不承担控制污染成本及污染成本的情况下,企业就应当改变思路,把其视同普通成本,用正常经营理念对待。正如税收一样,企业也可以通过将一部分成本转嫁给其产品的消费者承担。该产品的生产既然会给环境带来损害,其成本必然比普通消费品高,消费者当然必须付出更高的价格。转嫁的程度需视产品的需求和供给曲线的弹性孰大孰小。弹性小的一方将会承担较大的成本。如果该产品的需求弹性较小,即消费者愿意付出更高的价格,只要溢价足以用来弥补污染给社会带来的总成本,生产对社会总体是有利的。如果需求弹性相对大,生产者转嫁不了足够的成本,企业经营不下去自会选择不生产,无须政府强行关闭。
通过改进产品的生产技术,改善产品种类等自是降低企业的两种成本的最佳途径,也是全社会希冀的结果。然而,在既定技术条件下,企业产品暂时不变的情况下,企业也可以通过降低控制污染成本来降低总成本。污染治理可以通过两个途径:由企业自行购置治污设备,由于规模和技术的限制因素,治污设备成本及运行成本显得太过高昂,这显然影响了企业的治污积极性。现有的技术水平短期内我们无法改变,我们可以通过改变规模来改变这一现状。例如,像化工这类企业具有较大的产业集群效应,往往集中分布在港口等运输方便的沿海城市,可以通过几家生产类似污染的企业联合治污,共用一套设备,共同治污,从而降低各自的治污成本。另一个途径是政府治污。企业向环保部门缴纳罚款,集体治污。后者也具有规模经济效应,均可降低企业的治污成本。然而,对于社会来说,前者是企业主动治理,后者却是被动治理,容易陷入污染—罚款—治理—再污染—再罚款的怪圈,治理始终处于被动地位。若要通过罚款解决这一问题,应当根据控制污染的成本对企业收费,不能太低,也不能太高。如果像某些人所言“要让违法者确实感到‘切肤之痛’,要让违法成本大大高于守法成本,让违法企业买不起单”。“买不起单”以至停产,严重到对就业、经济发展的不利影响远远大于污染给人们带来的损害时,对污染的过分控制显然是得不偿失的,非理性的。
有人建议加大对环保部门的投入。在已经存在巨额财政赤字的今天,财政部门已经不堪重负,应将稀缺的资金投入到更有效率的部门。环保部门完全可以引入市场机制解决问题,将环保业产业化,由环保部门提供治污设备,污染企业作为其消费者向其购买服务。一方面,由于有企业自行治污的潜在竞争,环保部门并不会造成垄断。另一方面,受成本因素的限制,企业也会积极主动限制污染量。这一过程中,只需政府提供法律支持,运用执行机构强制企业承担控制污染成本,并运用税收等政策令其承担污染成本,从而限制企业对公共环境进行污染。常识告诉我们,能够用低成本的市场解决的问题绝不需要用高成本的政府来解决。由政府强制企业限制污染,由市场来降低企业的治污成本,使企业愿意守法治污的同时使企业治得起污、守得起法。■ |
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