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目前，我国的农村政策性金融业务主要是为粮、棉、油等主要农副产品收购和储备供应资金，促进农副产品价值的顺利实现。与其他国家、特别是发达国家相比，我国还未充分发挥农村政策性金融的“支农护农”作用。本文拟就如何完善和发展农村政策性金融，进一步加快县域经济发展、增加农民收入方面的问题进行探讨。
一、农村政策性金融概念透析
所谓农村政策性金融，是指与政府某些经济职能相联系，为贯彻政府社会经济政策或意图，不以商业性标准为原则，以国家信用为基础，在农业及农村相关领域从事资金融通，并为政府所有、参股、担保和控制，支持、保护农业生产和促进农村经济发展，促进国民经济协调发展和农民收入稳定增加的一种特殊金融活动。农村政策性金融机构一般由政府组建、参股或控制，其经营活动不以商业性金融机构所追求的“盈利性”为目的，而是为了贯彻配合政府的农业产业政策，发挥支农、护农的作用。可以说，农村政策性金融是一种政策性与金融性相交织的特殊金融行为，政策性表现在农村政策性金融的非盈利性、对农业贷款低息或无息的贴补性和对经营农业风险的硬担保性，金融性表现在农村政策性金融机构资金使用的有偿性和效益性。与一般商业性金融相比，农村政策性金融具有以下特有职能：
（一）填补资本市场空缺的职能。农业是一个弱质产业，又是一个低利产业，在自由竞争的市场条件下，它不但不能吸引投资，而且还会产生资金漏出。但它所提供的产品关系国计民生，关系人类赖以生存的自然生态环境，因此需要特别加以支持和保护。在金融领域，支持和保护农业的过程，就是农村政策性金融填补商业性金融按市场原则配置资源后所形成的资本市场空缺的过程。
（二）导向性职能。一般说来，农业投资风险大、周期长、利润低，一般金融机构不愿投资，而个体农民又无力投资，这时由农村政策性金融机构率先对这些项目进行投资，则改善了该项目的投资环境，降低了该项目的投资风险，从而增强了其他金融机构、经济组织和个人的投资信心。而一旦这些项目的投资高涨起来，农村政策性金融机构就可以逐渐减少其投资份额，把投资领域让给民间金融机构和其他经济组织及个人，转向新的开发项目，开始下一轮政府资金对民间资金的诱导循环。
（三）辅导性职能。由于农村政策性金融机构长期服务在农业领域，积累了丰富的经验和专业技术，聚集了一大批精通各类业务的专业人才，可以为借款人提供各方面的服务，如财务分析、经营诊断、提供经济金融信息、沟通外部联系等。不仅可以减小贷款风险，避免呆账，而且也可以提高政策性贷款的使用效益。
（四）执行政府经济政策的职能。与其他产业相比，农业在市场竞争中通常处于劣势，成为难以吸引投资的产业。如果由市场机制自发调节，社会资源在农业和其他各产业之间的配置就会发生严重偏差，甚至会导致严重的结构失衡。而农村政策性金融是从政府的角度，按政府的经济政策意图从事投融资活动，是政府进行宏观调控、干预经济的有力手段。
二、发展我国农村政策性金融的必要性
（一）发展农村政策性金融机构是政府宏观调控的需要。如前所述，与城市改革和发展相比，我国农村的市场化程度大为滞后，在逐步发挥市场机制在农村资源配置方面的基础性作用的过程中，为了弥补市场机制出现的偏差和不足，离不开政府的宏观调控和扶持。而设立农村政策性金融机构作为政府配置资源和调节经济的重要手段和工具，可以将财政政策和金融政策结合起来，更有利于执行国家农业政策和区域发展政策，实现社会公平和各行业协调发展。
（二）发展农村政策性金融机构是保护我国农业的需要。在农业生产中，采用先进技术、改良品种、配备农业机械、改善土壤条件、施用化肥、农药、薄膜，以及基础设施建设等，都需要大笔的资金投入。农业资金的来源不外乎两个渠道，一是自身积累，二是外部投入。由于农业具有自然再生产与经济再生产相结合、资金周转期长、抵御自然灾害能力弱、市场风险大等特点，农业自身资金积累速度缓慢，数量远远不能满足需要，因此大量依靠外部资金的投入。农村政策性金融就成为扶持、保护农业的最佳选择。
（三）发展农村政策性金融是深化金融体制改革的需要。发展农村政策性金融，由政策性金融机构专门经营农业政策性金融业务，有利于加强对农业政策性金融资金的集中统一管理，减少各种挤占挪用，保证良性循环，提高使用效益。而且，运用政策性金融手段保护农业也是世界上市场经济国家的通行做法。
（四）发展农村政策性金融有利于调整农业产业结构、增加农民收入。国家通过农业政策性贷款投放，加强农业基础设施建设，发挥水利、电力等工程对农业的保护和支持作用，支持并促进农业科技的开发与应用，有利于加快传统农业向现代化农业的转化，提高农业综合生产能力，必然会使农民获得实际的利益。
三、我国农村政策性金融发展现状
我国目前发挥农村政策性金融作用的机构主要是中国农业发展银行。目前在其制度建设、资金来源与管理、资金运行效率、经营质量等方面，仍然存在一些问题，从而影响到中国农村政策性金融制度的发展和完善。
（一）从外部环境看，主要问题有：
1、农村政策性金融机构的经营与管理缺乏法律支持。作为我国农村政策性金融机构的中国农业发展银行成立于1994年，但规范农村政策性金融活动的相关法律却迟迟未出台。农村政策性金融机构的性质、职能、地位及其与政府关系，没有得到法律确认，农村政策性金融的管理和运营缺乏必要的法律保障。
2、农村政策性金融机构与各种外部组织机构的关系还不够协调。农村政策性金融制度在我国还是新兴的金融制度，这种制度服务的金融客体、金融产品，在其质量、效益等方面，存在着许多“稚弱”特征，尤其需要财政部门和中央银行在政策上给予扶持和保护。但目前我国农村政策性金融机构与中央银行、商业银行、财政系统、地方政府、企业等的关系还没有理顺，还存在诸多不协调之处。典型的如把政策性贷款当成财政拨款，挤占、挪用政策性贷款的现象也屡见不鲜。
（二）从中国农业发展银行自身来看，也存在许多需要改革和完善的地方：
1、农村政策性金融机构设置不合理。我国的农村政策性金融机构目前主要是中国农业发展银行，农发行的机构只设立到县，未能深入到乡村。而且我国的农业政策性金融采取了政府主导的经营模式，完全排斥了民间的参与合作，农村政策性金融体系相当不健全。此外，农发行的机构设置未能充分体现我国区域发展差异的特点，其机构设置基本是按行政区划分布，难以充分发挥其支农职能。
2、资金来源制度与负债结构不合理。目前中国农业发展银行的资金来源主要是财政拨付资本金和向中央银行借款，其他形式如业务范围内的开户企业存款、发行债券、同业拆借和境外筹资等所占比重过小，存在严重的结构不均衡问题。资金短缺是我国农村政策性金融难以有效发挥作用的重要原因之一。
3、资产运用与管理制度方面的问题。（1）收购资金责任制难以落实，银行垫付财政、企业未到位资金现象严重。尽管收购资金责任制有所要求，但实际执行中，在银行与财政、企业等部门之间，中央和地方之间，至今仍未形成对各自所承担的收购资金责任的统一认定标准，致使资金筹措责任模糊，尤其是财政和企业职责不清，地方政府难以有效协调。（2）政策性财务挂账数额大、消化缓慢。政策性财务挂账是粮棉油企业执行政策性任务而财政拨补缺位及其大量积累相应补贴，从而形成的。这类呆账消化难度较大。（3）企业不合理占用政策性收购资金现象依然存在。从客观上看粮棉企业虽然从事政策性业务，但作为相对独立的经济法人，法律赋予其自主经营、自我发展的权利，无论是政策性粮棉油收购资金还是一般经营性资金，只要银行贷款一经放出，实际上就由企业支配，资金运用的主动权掌握在企业手中，而银行则处于被动的监督地位。这样企业在利益驱动下，面对条件优惠的政策性资金，主观上必然存在挤占挪用的可能，并通过多头开户、直接挪用等方式转化为现实。（4）信贷资产质量低下，风险程度较高。中国农业发展银行存在着信贷资产质量低下、风险较高的状况。在以往的粮棉油收购贷款中，只有不到2／3的贷款形成了政策性物资，而仍有1／3以上的政策性贷款，在不同主体间因被不合理占用而发生流失，而且已发生的各种挤占挪用数量较多，清理难度极大，实现收购资金的良性循环难度很大。（5）总体信贷结构严重失衡。目前中国农业发展银行信贷资金投向，用于粮棉油流通环节特别是粮食流通环节比重过大。这种资产运用结构与中国农业发展银行行使全面支持农业发展的功能，是不相称的。从国外许多国家农业政策性资金运用的一般规律来分析，在多数发展中国家，农业政策性金融的支持农业的重点侧重于农业产前和产中领域，只有当经济发展到一定阶段以后，才逐渐将资金向流通领域转移。农发行在流通领域投入过多的信贷资金，使以“政策性”名义使用的支持农业的贷款在实际运行中脱离了农村系统的资金运动。对于以支持农业和农村发展的农业政策性银行来说，其资金运用结构失衡，与其发展功能相比极不相称。
四、发展我国农村政策性金融对策建议
党的十六届四中全会提出要构建社会主义和谐社会，其中一个很重要的方面是要解决好“三农”问题，需要充分发挥农村政策性金融的扶持作用。而且为了应对加入WTO对我国农业的冲击和挑战，也必须充分发挥农村政策性金融的支农作用，加大对农业的支持和保护力度，促进农业和农村经济发展。
(一)建立农村政策性金融法律体系。农村政策性金融机构作为社会主义市场经济的产物和特殊的市场主体，必须通过制定法规，将其全部经济活动纳入法制化的轨道。当前，健全法规的一项首要任务是要争取尽快出台《中国农业发展银行条例》，进一步明确农业政策性银行的地位、作用、权力和职责，增强经营自主权，规范其经营行为。
(二)健全农村政策性金融组织体系。目前，农发行的机构只设立到县，名为支持农业，却与广大农民没有面对面的联系，扶农很难扶到点子上。而农村信用社作为集体所有制的合作金融组织，与农民联系密切，但因其资金能力有限，只能提供小规模的短期贷款，不能在更深更广的层次上实施对农业的开发和支持。因此，可以考虑把农村信用社的行业管理任务交给农发行。农发行可以直接对大中型农业企业、农场主发放金额大、期限长的贷款，也可以将筹集到的资金委托农村信用社，由其发放金额小、期限短的贷款给农民。农村信用社交托农发行进行管理，可以很好地实现优势互补，建立起“政府主导，民间参与”的农村政策性金融经营模式，更好地发挥农村政策性金融的支农作用。
(三)拓宽融资渠道，降低融资成本。要进一步完善农村政策性金融的筹资功能，通过多种方式筹集政策性支农资金，减少对中央银行基础货币的依赖。一是增加财政资金来源。增加财政预算内开支的支农资金、国家基本建设投资中农业投资和信贷资金中农业部分的比重，并集中由农村政策性金融机构负责统一发放、管理和收回。二是扩大农村政策性金融债券的发行量，要求各商业银行按存款增长的一定比例购买政策性金融债券，以扩大中长期开发性信贷资金来源。三是将邮政储蓄和社会契约性储蓄机构的一定余额资金纳入政策性投融资体系。四是引导民间资金协同融资。可以考虑在给予基础项目政策优惠的基础上，加强政策性金融与商业金融的相互配合。五是启动境外筹资，面向国外发行债券和尽量争取外国政府或国际金融机构的优惠贷款。
(四)拓展农村政策性金融机构的业务范围和服务职能。随着加入WTO和农业战略性政策调整，农村政策性金融支持保护农业的重点应逐步从支持农产品的流通转向支持农产品的生产。一是积极支持粮棉产业化经营，促进农业向专业化、产业化、现代化发展，由过去单一支持粮棉油购销业务，延伸到农产品深加工和进出口业务，支持大中型粮油加工骨干企业的发展，支持企业从事粮棉油进出口业务。二是增加农业综合开发贷款业务。加大农业基础设施投入力度，包括道路交通运输、水利设施、电力供应、通讯等。从而改善农业生产条件，增强防灾、抗灾能力，提高农业的劳动生产率，增强农业的国际竞争力。三是支持农业产业结构调整，引导商业银行和外资银行贷款投向。支持发展具有比较优势的劳动密集型农产品生产，如蔬菜、水果、畜产品、水产品等以及具有较高附加值产品（如花卉等）的生产开发。四是加大农业科技投入，提高科技对农业的贡献率，实现科技兴农。
(五)完善农村政策性金融机构内部经营管理机制。一是确立农村政策性金融机构的经营原则。作为经济组织，农村政策性金融机构必须树立政策性、安全性、流动性和保本微利性的“四性”经营原则，遵循市场经济规律，增强经营自主权，提高农业政策性投资与信贷的质量。二是要借鉴商业银行的经营管理机制，建立健全适应农村政策性金融特点的运营机制、约束机制、利益制衡机制、人才培养机制和内控机制，防范和化解金融风险。三是要强化农村政策性金融机构的经营意识和管理意识。加强农业政策性信贷资金的营运管理，灵活调整经营策略，以市场经济观念取代传统计划经济观念，建立起既符合WTO的要求，又能与我国农业经济特点相适应的农村政策性金融经营机制。■ |
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