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提要 多年来，国家采取积极的财政政策，造成财政风险进一步加大，党中央对该问题也给予了高度重视。由于财政风险的复杂性、隐蔽性及不确定性，造成财政风险理论研究相对滞后。本文立足于我国财政风险的现状，从政府作为公共主体身份出发，构建财政风险分析框架，在该框架下找出并分析财政风险的成因，进而提出一些政策建议。
一、财政风险的内涵及现状
（一）财政风险的内涵。目前理论界对财政风险的内涵的界定还没有一个公认的统一说法，有的假定特定行为主体（政府、公众等）的特定行为（财政活动）引发了财政风险；有的假定行为主体的活动是合理的，但该活动的最终结果要受各种客观存在的风险和不确定性因素影响，而不受行为主体控制。本文采用刘尚希关于财政风险的含义的界定，财政风险是指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至经济，社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。在表现形式上，可能表现为赤字不可持续性，债务不可持续性及财政不可持续性。
（二）财政风险的现状。最近几年，我国财政风险程度总的来说具有某种不断提高的趋势，下面用国家的负债水平来反映财政风险状况。
1、从直接负债看
（1）显性直接负债：1国债规模扩大。我国自1979年以来，连年赤字居高不下（除1985年），截止到2002年，累计国内债务已超过30000亿元，2003年政府财政赤字比上年增加100亿元，达到3198亿元。同时年度国债发行量的增长速度大大超过GDP的增长速度，照此发展下去是相当危险的。2欠发工资，乡镇债务严重。据粗略统计，2000年末全国累计欠发工资达到250亿元，而实际数额远远不止于此。中国新闻网2001年6月19日报道，我国目前乡镇总体负债水平保守估计也在2000亿元左右。
（2）隐性直接负债：1养老基金缺口。2000年国家对养老保险实行社会统筹基金和个人账户积累基金分开管理，这意味着缺口将越来越大。国家体改部门与国外保险机构联合估测，近年我国养老金隐性债务规模将高达37000亿元人民币。2失业救济负担也不断加重，这也将构成政府债务的一个来源。
2、从或有负债来看
（1）目前我国国有企业负债过重，政府税费负担过重，以及结构调整缓慢等问题，在尚无良好的对策情况下，这些问题只能有政府投入大量资金来解决。有学者估计，如果仅把企业负债率下降20个百分点，政府需拿出约40000亿资金予以支持才行。这就构成了政府财政的“或有显性负债”。
（2）中央政府的“或有隐性负债”主要集中在国有银行的巨额不良资产上。国有银行是特殊的国有企业，其不良资产的冲销，银行的支付危机，其最后支撑者就只能是政府财政。
二、构建财政风险的理论分析框架
1、政府的双主体假定。政府既是经济主体，也是公共主体，从不同主体出发，其所承担的风险内容不同，作为经济主体承担的风险不是我们讨论的范围。政府作为公共主体，政府财政风险是政府决策层次的风险。如政府发行公债的风险，给企业融资提供担保的风险，以及金融机构不良资产在一定条件下转移到政府头上的风险等，诸如此类的风险都是与政府作为公共主体的职能及具体政策目标有关。国家对经济结构的调整往往会引起大量破产和失业，社会心理如民众对政府的依赖和期待上升，都会引起政府支出责任和义务的扩展。
2、财政风险的性质。财政风险是政府干预公共风险的一种结果。公共风险不是凭空产生而是由私人风险转化而来，是私人风险的异化。即财政风险来自私人风险的转化，如一些破产事件是私人风险，但如果导致经济社会不稳定时，破产就会转化为公共风险。以前贫困，失业只是纯粹个人的事情，但是现在，反贫困，反失业已经成为世界各国政府共同的责任和义务。财政风险是政府承担和化解公共风险过程中可能出现的一种结果。当政府决策失误时，可能导致超常的财政风险，也既是有些财政风险是政府错误决策造成的并非私人风险转化而来。
可以说，我国财政风险的不断扩大是制度安排造成的。换句话说是改革滞后发展造成的。改革突破了利益大锅饭，但风险大锅饭仍然存在，通过20多年的改革，形成了一个有效的激励机制，企业，个人，政府利益日益清晰，由此形成了以追求最大利润为目的的竞争局面。但另一方面，风险责任机制没有完全建立，在国有企业，国有金融机构与国家关系上，“盈利归自己，亏损归国家”的局面没有实质性的改变。国有企业，金融机构的风险如亏损或破产，最后的债务清偿总是由中央政府承担。在各级政府之间，下级政府的一切债务实质上都是上级政府的“或有债务”。在各界政府之间，本届政府可以通过融资来搞各种建设，只享受由此产生的好处，而风险则由下一届政府来承担，最终由政府来“兜底”。
三、防范财政风险的措施
（一）建立风险管理机制。防范政府风险的根本途径在于加快改革的步伐，在进一步完善激励机制的同时建立覆盖社会经济各个方面的风险责任约束机制，打破风险大锅饭，形成利益与风险对等机制。对于最低效度的不可避免的救助，应建立一种制度安排；国有企业既要有明确的授权，也要有清晰的可操作的风险责任，建立内控制度，形成风险约束，强化经营者的避险动机；对金融机构应改革和完善其经营体制，形成一种良好的制度安排，而非事后的救助；建立政府财政风险预算，对于可量化的政府债务，应进入政府的预算安排，编制中长期预算，改变政府会计基础，逐步采用权责发生制；控制赤字和债务增长速度，根据实际情况有比例的适当削减某些政府开支；建立新的政府评价机制，从时间上明确各界政府之间的风险责任，防止政府隐藏任期内的风险。
（二）完善市场体制，控制公共风险
1、进一步明晰政府与市场的关系。市场主体对政府的高度依赖性，以及政府对市场表现的不信任态度导致了某种公共风险。一方面市场主体希望政府来分担和承担自己面临的风险，自担风险理念淡薄。我国加入WTO后，60％的出口商品遭受不同程度的反倾销调查，但多数没有应诉，企业应诉积极性不高，总把希望寄托在政府身上，政府不得不花费大量资金来替企业打官司。另一方面，政府在许多领域存在越位现象，经常对市场在经济发展过程中持怀疑态度，政府不由自主地替代市场，干预市场。因此，应进一步明晰和界定政府与市场之间的边界，财政起到中性作用，提高市场主体的自身风险意识，明确其责任范围，并使其制度化。
2、控制公共风险的制度安排应把城乡关系摆在重要位置。先行的城乡关系最大的缺陷是割裂了市场，限制了市场机制在转移，分散，对冲风险的作用。城市市场发育相对较高，而农村市场刚刚起步，处于低级阶段，许多城市工业品大大超过了农村市场的需求，导致生产能力过剩，大量工人失业。而农村劳动力文化素质低，不适合城市市场需求，即使进入城市也只能从事体力劳动，收入较低，两者相互作用使得整个国民经济陷入了非良性循环，直接放大了公共风险。因此应加快城乡分治体制改革，并以此来推动整个市场经济体制的不断完善。
（三）减少政府对公共风险的失当干预。政府干预公共风险过程中的各种失误，也是财政风险的重要来源，要减少政府干预公共风险的失误，还是离不开深化改革和制度创新。
1、控制政府的预算外活动。政府的预算外活动大致可分为两类：一是基金型预算外活动。政府部门通过预算外收费等手段筹集资金建立一个用于特定项目的基金，由部门决定自主支配。这种行为也有积极的一面，但就整体来看，普遍的预算外政府活动带来的大量预算外收支，加大了财政风险，通过几年来的预算外改革，此类政府活动大大减少。但另一类即政策型预算外活动却增加了。它是指国家制定政策并下令实施，但并不给钱。如在土地转让等方面提供优惠，给予特许经营权等，表面看不需花钱，在预算中无需列支。在实际执行中将会给政府带来大量负债，增大政府未来支出压力。因此，从防范财政风险的角度来分析，对政府预算外活动进行控制是非常必要的。
2、对政府政策和改革措施进行风险估计。政府政策和改革措施是公共选择的结果，其中包含利益和风险。在决策思维中，往往重视某项政策可能带来的好处，轻视甚至忽略该项政策实施引致的风险，缺乏避险动机，因此应引入一种强制力来强化这种动机。如在设定一种制度性程序，对各项政策或改革措施进行强制性的风险评估，并将风险评估结果纳入政府的中长期预算中。■ |
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