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随着金融国际化程度的加深，我国商业银行跨国经营的步伐也越来越快，在全球设立了不少分支机构，如中国银行到1999年末共有境外机构557个，境外资产盈利占总利润的31.9％；中国工商银行、中国交通银行、中信实业银行、招商银行、华夏银行也纷纷开拓国际市场。但发展中也潜藏风险，如2002年1月中国银行纽约分行、多个美国分行发生信贷案件，部分分行因违约分别被处以1000万美元的罚款，损害了我国商业银行的国际信誉。可见，加强中资商业银行海外分支机构的监管机制已是当务之急。
一、建立金融监管法律支持体系
我国金融立法的基本框架虽已建立，但金融监管方面的法律严重滞后。
第一，吸收和借鉴巴塞尔银行监管委员会在过去20年来颁布的一系列涉及国际银行监管的文件、原则和协议，尤其是1997年初发布的《有效银行监管的核心原则》。因为《核心原则》将银行监管作为一个系统加以研究，全面概括了“有效银行监管”的基本要素，科学构建了有效银行监管的基本原则体系。它的内容不仅注重许可标准和审批程序，而且强调持续性监管；不仅重视外部监管，而且强调内部控制机制；不仅注重单一基础上的监管，而且强调综合并表监管。这些都是我国在建立金融监管机制的过程中必须学习和借鉴的经验。
第二，制定完善的《商业银行境外机构监管法》及其配套法律法规。近几年来，为强化对商业银行的监管，监管机构出台了一些规范性文件，其中较为重要的文件是2003年5月公布的《商业银行境外机构监管指引》，2002年9月公布的《商业银行内部控制指引》等。虽然两项指引基本上借鉴了巴塞尔委员会和英美等国银行监管规范性文件的规定，但是指引本身并不具有法律约束力，而且内容多是原则性的规定，极为宽泛、模糊，因而在实践中很难得到落实。
第三，完善我国《商业银行法》，建立符合国际惯例的最后贷款人制度和存款保险制度。首先，最后贷款人制度强调的是中央银行作为最后贷款人对暂时陷入流动性困难的问题银行提供紧急救助的职能，但是应该看到我国目前的最后贷款人制度与国际惯例相比仍然是效率低下的粗放型的管理模式，必须尽早改革；其次，建立存款保险制度，在保护存款人利益的同时，还能够维护金融稳定，防止造成体系性金融危机。
第四，完善与银行监管相关的法律法规。一是完善《公司法》，逐步健全我国金融市场退出的法律制度。要具体规定商业银行的解散原因、程序，商业银行并购、分立、破产清算的形式、条件、程序及法律后果。二是调整和规范《证券法》、《保险法》、《票据法》、《担保法》、《期货法》、《信托法》等，以及上述法律的配套实施细则和司法解释。三是健全银行监管机构内部规章制度。制定金融监管人员守则、颁布内部管理条例，主要应包括《金融监管规程》、《金融监管质量稽核条例》、《金融监管纪检、监察工作条例》等。
二、加强中央银行的监管力量，完善中央银行的监管职能
（一）设置专门的商业银行境外机构监管机构。以前由中国人民银行承担银行监管职能。2003年4月设立银监会代替中国人民银行履行部分监管职能。无论是哪一监管者，对商业银行境外分行的监管力量仍很薄弱，即使在对内监管上设置银监会，反而造成了监管成本的增加和银行监管的冲突。因此，需设立专门的监管司局，并相应设立派出机构，将现场检查与非现场监督结合起来，从而加强中国人民银行的监管力度。
（二）健全中央银行金融监管市场预警系统。（1）明确中资商业银行海外分支机构的设立标准和审批程序；（2）加强对海外分支机构的法定代表人或主要负责人的学历、业务经历和经营业绩的审查考核；（3）认真审核海外分支机构的资本金数量及其来源；（4）根据东道国的情况和分支机构的经营状况，可以对海外分支机构的业务范围进行适当的限制；（5）依法实施对海外分支机构的市场退出管理，包括接管、收购、兼并、破产及取缔等方面具体制度和方法。
（三）健全央行对中资商业银行及其海外分支机构的并表监管。结合《巴塞尔协议》（包括后续文件的基本精神）与欧共体《并表监管指令》，健全中国人民银行对中资商业银行及其海外分支机构的并表监管。（1）应当由专门的法律赋予中国人民银行以相应的监管权力。（2）中国人民银行应能与东道国各有关监管者建立联系并交换信息，与东道国当局签订监管合作协议。（3）中国人民银行应测定东道国对其境内的外资银行在当地的业务活动予以监管的性质和范围。当东道国的监管不充分时，中国人民银行须另外采取特殊的措施予以弥补，诸如通过跨境机构检查或要求该银行的总机构或其外部审计师提供额外的信息等。
（四）建立与国际惯例接轨的最后贷款人制度。作为一国金融管理当局，中央银行有责任也有能力充当最后贷款人，向暂时陷入流动性困难的商业银行的海外分支机构提供紧急支持。但目前我国的这种银行安全网机制明显带有传统体制的色彩，与国际惯例相比属于效率较低的粗放型管理模式。央行应早日改变目前的最后贷款人政策模式，在现有体制允许的范围内借鉴国际先进经验。（1）在央行提供救助时防止救助过度，同时注意防范救助行动可能对货币稳定目标带来的消极影响。（2）央行应建立科学的监测、监控指标体系，客观、审慎地评价银行的资产质量、流动性、偿债能力。（3）央行实施紧急救助的条件必须有明确严格的标准，避免银行产生对紧急救助的盲目依赖。
（五）建立中央银行监管的配套制度——存款保险制度。在保护存款人利益的同时，维护金融稳定，防止因个别银行倒闭而造成体系性金融危机。此外，从增加公众对金融机构的信心、保证银行有序竞争和减少政府对问题银行的干预来看，这项制度的建立也是很有必要的。建立一个依附于中国人民银行的相对独立的保险机构。该机构独立于央行之外对投保银行进行监督、救助，但又对央行负责，遵守央行制定的各项金融法规、政策。该保险机构采用基金制，由央行或财政部出资建立。其创办方式决定了存款保险机构资本金的重要组成部分：一是财政拨款；二是发行证券；三是各参保银行定期交纳的保费；四是各种税金及捐款；五是特别融资，特别融资属于非常情况下的措施，还可以在事后对所有安全渡过的银行征款来取得资金。这样建立的我国存款保险机构，不仅具有在受保银行破产或关闭后保护存款人利益的职能，而且还具有监督管理受保银行的职能。
三、加强中资商业银行对其海外分支机构的内部监管
许多跨国银行对其在世界范围内的分支机构都建立有独立、集中、权威的内部监管体系。加强跨国银行的内部监管已成为世界各国金融体制改革的共同之处。我国加强银行内部监管的主要措施表现在如下几个方面：
第一，确立银行内部稽核部门的独立性。有必要仿效英美银行，在银行董事会下设独立的稽核部门，将稽核权统一交给总行行使，由总行稽核部门派出稽查人员，对各分行的业务情况进行稽核，从制度上保证银行稽核部门的独立性。
第二，建立强势的内部审计机构。对业务进行统一的内部审计，并且保证内部审计与外部审计相结合、互沟通，并与管理层之间保持畅通的联络渠道。
第三，银行的风险管理部门应关注所有类型的风险。除信用风险、市场风险外，还应关注流动性风险、操作风险、利率风险、国家风险、法律风险、声誉风险等各种风险。
第四，要求各分支机构确立统一规范的业务规章和守则。
第五，海外分支机构与其总行之间应建立广泛的规律性的报告制度，并且保证报告内容的真实性。
第六，健全商业银行内部授权审批机制，保证资产运用的安全性。
另外，还应该强化中资商业银行海外分支机构的自律性管理，如建立独立有效的风险评估机制；建立全面的风险控制结构；隔离利益冲突的业务等。■ |
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