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提要 公用事业部门由于其自身具有的自然垄断产业和网络产业的性质，长期以来实践中和理论界始终一直以政府直接规制的方式对其进行管理。但随着经济的发展和技术的进步而出现了放松规制的浪潮，此后公用事业的规制与竞争两种监管模式逐渐开始成为人们争论的焦点。本文通过对比规制与竞争两种监管模式，对两种模式的特点进行了较为深入的剖析，并指出两种模式在现阶段同时存在的必要性。
一、两种制度模式之争的缘起
经济发展和技术进步推动许多自然垄断产业和网络产业掀起放松规制的浪潮，导致在公用事业领域出现竞争制度和规制制度同时并存的现象，为此许多经济学家预言规制制度将取代反垄断制度。究其原因，一方面是技术进步降低了成本，因而降低了规模收益，从而增加了在更多部门引入竞争的可能性。另一方面是由于规制制度存在着内在的缺陷，使其不能按人们所预期的那样实现社会整体的效益和效率。在此背景下，为了更全面的理解公用事业规制模式的效果和作用，我们有必要对公用事业规制与竞争制度模式进行一下深入的比较。实际上，许多经济学家都支持竞争，这不仅是因为竞争具有内在优点，更重要的原因在于担心规制者滥用其控制权，竞争本身就是一个规制的过程。我们不妨将竞争也看作是一种规制模式，这是一种通过市场力量进行规制的一种模式。竞争的引入本身就会对在位企业起到一种规制的作用，而且引入竞争所达到的效果也正是政府规制模式所追求的目标。在此需要明确的是，以竞争为基础的市场规制模式并不是对公用事业不闻不问，而是指不再由政府对其进行事前的直接规制，而是改为用事后的反垄断法对其进行间接的规制。
二、竞争与规制两种制度模式比较
对于竞争和规制两种制度模式，以及实施两种制度的机构（反垄断机构和规制机构），我们从四个方面进行深入比较：
第一、两种规制制度模式的规制强度不同。一般地，以竞争为基础的市场规制模式有着较强的规制强度，每当一个企业效率低下或价格过高时，其竞争对手就会得到市场份额和利润。竞争对于企业的表现有着最为严格的检验，当企业把自己的成本控制在很低的水平时，就会迫使其竞争对手竭尽全力提高效率。相反，政府规制模式的规制强度则要相对较弱。政府只能通过审查企业的账目或确定收益条款的办法来检验企业的绩效，这相对于市场竞争而言要温和得多。尤其在信息不对称的条件下，政府规制机构难以获得有效的信息来确定合理的规制条款，这在市场竞争条件下是不存在的问题。此外，相对于竞争者的态度而言，规制机构对受规制者要更加同情。但对于公共事业而言，其特有的产业特性决定了完善的市场规制模式难以有效的发挥作用，将反垄断条款强加于这类产业会带来更大的效率损失。
第二、两种规制制度模式实施机构的控制权和控制程序不同。规制机构相较于反垄断机构而言一般掌握着更多的工具和权力。反垄断机构的工作一般只涉及评估企业的行为是否符合反垄断法的有关规定，而规制机构则可以限定零售或批发价格，审查企业的投资决策，以及控制产业的市场准入等。但同时规制机构也要面临许多法律和程序方面的约束，如规制机构不能进行长期承诺，以及价格的确定要以成本为基础等。这些措施旨在增加决策的透明度，防止规制机构滥用权力，损害企业和消费者的利益。
第三、两种规制制度模式实施机构对规制对象的监控时间不同。一般地，反垄断规制是一种事后干预，而政府规制则是一种事前干预。反垄断机构在企业行为发生以后，再根据结果评判企业的行为；而规制机构则需要在事前就确定好价格、投资和利润分成机制。规制机构的决策要比反垄断机构更为迅速，以适应产业运行的需要。规制机构的事前干预还可以减少干预活动的不确定性，对企业做出一定程度的承诺，减少需要事前协调的交易成本等优点。但规制机构的事前干预明确了干预的主体，为受规制企业收买规制者提供了便利，容易使规制机构和企业之间达成合谋。而事后干预则会减少这种可能性，并且事后干预还能够较为充分的利用事后产生的大量信息。
第四、两种规制制度模式实施机构获取信息的能力不同。规制机构一般拥有较强的获取信息的能力，拥有一定的信息优势，而这些信息优势对完成产业监督的使命是非常重要的。因为规制机构进行规制的领域较为有限，关注的范围较为集中。而反垄断机构所涉及的领域较广，因而不可能对每一个产业进行深入地了解。况且，规制机构与受规制企业是建立在一个长期关系的基础上，而反垄断机构则是针对不同产业的具体案例，不能对某个产业长期关注。此外，规制机构一般拥有较多的工作人员，可以对企业长期连续地进行监督。最后，规制机构还可以要求企业按特定的核算规则以获得企业的信息。但在规制机构有限承诺的情况下，也会由于“棘轮效应”而影响企业提高效率的积极性。并且规制机构之所以会获得规制产业专业知识是因为其与受规制企业保持长期关系，而这种长期关系也会造成规制机构和受规制企业合谋的可能性增加。
三、两种模式的选择及争论
基于以上所分析的两种规制制度模式，我们可以做出以下判断。对于公用事业，在能够很好的引入竞争的条件下，竞争即市场规制模式的规制和激励效果为最优，因为此时的市场结构为不完全竞争，可以有效避免信息不对称和规制收买等问题，市场可以很好地进行资源配置。但对于大多数公用事业而言，这种情况在现有的政治、经济和技术条件下是难以达到的。对于具有自然垄断和网络产业属性的公用事业而言，新进入者还会面临着多种形式的市场准入壁垒。在实际中，导致市场规制模式效果失效的情况是普遍存在的。而在政府规制模式也存在内在缺陷的情况下，我们就必须对政府规制和市场规制这两种模式之间进行选择，或选其一或两种模式同时实施。
对两种规制模式的选择问题，理论界也有着不同的争论。不赞成两种制度并存或赞成其相互替代的学者的主要论据是多重代理人理论，由于每个委托人与共同的代理人订立合同，他们之间会产生相互的影响，竞争与规制并存的结果可能会使实施直接规制与实施间接规制的机构之间，将在哪些领域作为规制对象、哪些领域应该采取竞争政策的问题上产生分歧。并且多重代理人问题还会使得每个委托人提供的激励相互影响，从而造成激励偏差。除此之外，在两种制度模式并存的情况下，规制机构与企业之间也会产生分歧，因为企业在放松规制、引入竞争的背景下，希望拥有更多的自由决策权来应付竞争，而规制机构则仍会希望通过规制来实现良好的经济绩效。并且在位企业与新进入的企业之间也会有分歧，在位企业可能希望通过规制而维持其自身权益，而新进入者则希望规制机构能采取非对称规制以确保其能顺利进入。赞成两种制度并存，或赞成其相互补充的学者认为竞争与规制机构并存，有助于降低规制收买的可能性。两者共同对同一产业具有监控权，这本身就造成了规制收买成本的上升。同时并存的制度还有利于两个机构进行有效的分工，提高监督的效率。
以上我们对竞争与规制两种制度模式进行了比较分析，可以看出在普遍具有自然垄断和网络产业特性的公用事业部门，政府直接规制模式的完全退出还不太现实。对于两种模式并存的情况也还存在着很大的争论。在此种背景下，政府直接规制手段还是公用事业部门所必需的，竞争制度模式只能作为一个有益的补充或一种特殊的规制模式加以考虑，与其他具体的政府规制模式进行比较和选择。■ |
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