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效力听证制度作为一项保障人权的制度，有着悠久的历史。英国1723年本特莱案，即R.V.University of Cambrige被认为是听证程序的起源。经过三个世纪的发展，现在，听证制度已经成为世界各国普遍接受并适用的一项制度。对于我国来说，听证是一个舶来品。1996年全国人大通过的《中华人民共和国行政处罚法》在经过了激烈的辩论后创造性地在我国的法律上第一次引进了“听证”的概念和听证制度，这是我国行政程序制度发展的重要突破。此后，《价格法》和《立法法》均规定了听证制度。2004年，我国又一部重要的法律《行政许可法》再次规定了听证制度。这充分体现了听证对行政决策科学化和行政决定合法化的重要作用。但《行政许可法》与以往立法关于听证规定的一个显著不同之处，就是明确规定了听证笔录对作出行政许可决定的约束力。对此，学者们在近期的论述中还没有充分予以关注。笔者在此作一初步探讨。
一、《行政许可法》出台前关于听证笔录的效力的几种观点
（一）听证笔录应当作为行政决定的重要依据或主要依据。其重要理由是：听证笔录中的证据、依据，由于经过质证，因而比行政机关调查人员独立调查的报告要客观、真实、可靠的多，这就使得听证笔录及确认过的证据比其他证据更具说服力，所以，它是重要依据，但仅仅持有这一依据而作决定又显得过于绝对化，对其他依据也应全面分析，再做出决定。
（二）听证笔录只能作为行政机关做出行政决定的依据之一。持这种观点的人认为：1、听证程序是行政决定一般程序中的特别程序，与司法程序存在区别，在听证会之后补充得到的证据不能认为是无效的，仍应作为行政决定的依据。2、在听证会上，只有调查人员需要将与认定事实相关的证据在听证会上被质证后确认，而相对人拥有的证据可以不出示。因此听证会上并非所有的证据都被确认过。3、如果相对人在陈述阶段表示放弃听证，意味着这次听证会不必出示证据和进行质证。因此，听证笔录只能作为依据之一，而不能排斥其他依据。
（三）听证笔录是行政机关做出行政决定的依据。这种观点认为，上述三种观点放在一定的特定条件下，都有其合理性，不能简单否定，但若以一种观点来代替全部，又过于绝对化。听证制度才刚刚引进，有待与实践进一步探索，现在对此可以把握宽松一点，让以后的实践来佐证和完善。
（四）听证笔录应当作为行政机关做出行政决定的唯一依据。笔者持此种观点，下文将详细论述。
二、西方国家关于听证笔录制度的规定
美国联邦《行政程序法》第556条e款规定，证言的记录、物证以及程序中提出的一切文书和申请书，是行政机关依正式程序作出裁决的唯一案卷。557条c款还规定，一切决定包括初步的建议和临时的决定在内都是案卷的组成部分。案卷在听证程序中具有非常重要的意义。美国联邦《行政程序法》556节d款规定，除非考虑了全部案卷或其中为当事人所引用的部分，并且符合和得到可靠的、有证明力的和实质性的证据的支持，不得作出裁定。这即为“案卷排他性制度”。日本《行政程序法》第26条规定，行政机关为不利益处分时，应充分参酌所记笔录的内容及听证报告书中主持人的意见。这要求行政机关不基于听证笔录上没有记录的事实进行判断，也不允许行政机关基于使当事人等没有利用记录阅览请求机会之余暇的调查资料作出处分。
案卷排他性制度是指行政裁决必须基于听证记录作出的制度。这一制度旨在使一切用于裁决的事实都必须在听证中公开出示，并经当事人质证和辩论。案卷排他性制度是真正实现当事人在听证过程中陈述自己意见和批驳不利于己的事实的权利的最根本保障。当事人在听证过程中积极行使质证权和辩论权，最终目的就是期望通过这些活动来影响行政机关的最后裁决，以取得最大限度有利于自己的结果。如果行政机关作出决定时并不依据听证记录中的证据，而以当事人所未知悉和未论证的事实为依据，就会使当事人的质证和辩论失去意义，整个听证也完全流于形式。同时，这一制度也有利于司法审查中法院对行政机关的监督。
三、听证笔录应为行政决定的唯一依据
第一，从法治现实上讲，我国正在推进法治建设，其基本目标是参照西方的法治模式，结合中国的法治现实，建设有中国特色的法治模式。西方国家程序正义的理念在中国是非常薄弱的，要是行政听证制度在中国发展，必须切实实现程序正义精神，而听证笔录作为行政决定的唯一依据恰是其中的关键。“如果行政机关可以走形式，接纳堆积如山的证言和书证；但是，如果行政机关可以依据未在审讯中出示的材料作裁决，那么厚厚的案卷就成了掩盖真相的假面具，秘密的证据或几分钟的秘密会议就可以推翻长时间的审判。”
第二，从法理上讲，行政听证是一种事先的权利防御程序，而不是事后的权利救济程序。听证程序为相对人提供了一个平等抗辩的机会，其实只包含了民主参与、平等自主及经济有效等精神，行政相对人要求行政机关举行听证，在听证期间及时提供与自己有关的证据，来维护其合法权益是应然之举。另外，引进听证制度的一个重要目的，就是希图通过新制度的创设来增强国人的权利意识从而推进法治，如果不能将听证笔录作为行政决定的唯一依据，则权利人提起听证程序的实效性大大降低，权利人的参与积极性就不高，则有关听证程序的各种立法也就会成为空文。
第三，从听证程序上说。首先，所有与认定的事实相关的证据应当在听证中出示，并经质证后被确认。其次，参加听证的调查人员和当事人均应在听证会上出示所有相关的证据，在听证会之外出示的证据应不予采纳。最后，如果听证会结束后，行政机关认为证据不足，应当依法调查取证，但这种证据应当给予相对人质证的机会。
四、《行政许可法》对听证笔录制度的发展
《行政许可法》出台以前，我国的法律、法规和规章中，只有《劳动行政处罚听证程序规定》在第16条明确规定：“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据。”而《行政处罚法》和其他规章却未吸收该原则。根据《行政处罚法》规定，行政机关在听证结束之后，原则上必须以事实为根据、以法律为准绳作出决定。因此，行政机关作出决定并不受听证笔录的严格制约，而可以在查清事实的基础上依法作出行政决定。这一立法例透露出对听证程序的不信任，认为听证程序并不一定能查清事实，这反映出我国行政立法重实体的倾向。但实质正义如果缺乏程序正义的保障，实质正义就会根本不存在。我国从来就是一个行政主导的国家，行政权凌驾于其他一切之上，从西方引入行政法律就是为了能够给这种畸形膨胀的行政权的行使划定界限，案卷排他性制度正是基于这一精神而设置的，如果不能坚持行政听证中的这一制度，就可能导致听证制度名存实亡。
《行政许可法》在第四十八条中明确规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”全国人大法律委员会副主任乔晓阳在其著作《中华人民共和国行政许可法释义》中认为，“目前，我国的《行政处罚法》、《价格法》以及一些法规、规章对听证程序作出了规定，但由于缺乏听证笔录对行政决定的约束力的规定，导致一些听证会‘听而不证’没有真正发挥作用。所以在本法中，就听证笔录对行政许可决定的约束力，做出了明确的规定。”由此可见，这样规定是出于约束行政机关自由裁量权考虑的。因此，从《行政许可法》的规定来看，我国采用了典型的案卷排他性原则。这对于行政权力十分强大的我国来说意义深远，有利于校正长期以来的官本位思想，树立以人为本的新思想。
然而，《行政许可法》关于听证笔录案卷排他性原则的规定，毕竟只适用行政许可决定的作出，而不适用于行政处罚等行政行为的实施。案卷排他性原则要适用于所有行政行为的作出，有赖于统一的行政程序立法。值得高兴的是，我国正在起草的行政程序法也采纳了案卷排他性原则。《中华人民共和国行政程序法(试拟稿)》第78条第2款规定：“行政决定应当根据听证笔录作出。未经听证会质证的证据不能作为行政决定的根据”。这就表明，对听证笔录的效力，我国正在朝着全面推行案卷排他性原则努力。
当然，《行政许可法》所建立的行政许可案卷排他性原则，以及今后要全面推行案卷排他性原则，对听证会提出了更高的要求。它要求听证主持人更加公正，听证参与人有高质量的听证参与，听证代表更具代表性，听证程序更为合理，等等。只有这样，听证笔录才会有更高的质量。否则，低质量的听证笔录，在案卷排他性原则支配下，所作的行政决定对公民、法人或其他组织也许更为不利。■ |
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