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提要 行政垄断是目前对我国市场经济发展和壮大破坏最严重、阻碍最大的垄断形式。本文分析了行政垄断的概念、特征、分类，以及行政垄断的产生原因，并提出了规制行政垄断的建议。
一、行政垄断的特征和主体界定
学术界一般认为，行政垄断的基本含义是指政府及其所属部门或其授权的单位凭借行政权力扶持或培植一定范围的经营者，使之限制竞争形成垄断的状态和行为。依据行政垄断的基本概念，行政垄断包括如下基本特征：
1、行政权驱动下的垄断性。行政垄断状态的形成是依赖于行政权的驱动，在行政权的驱使下形成的一种非经济垄断。而经济性垄断的形成是市场竞争的自然结果，完成没有行政权力的介入。
2、行政权运行的违法性。一方面表现为行政权的滥用，虽然行政权在职权范围内行使，却违背了法律赋予职权的目的；一方面表现为任意超越职权，突破法定权限的疆域行使权力。
3、行政权运行的分散性。行政权的行使有两种倾向：一是行使过程中的过分集中，行政管理活动过程的决策、执行、咨询、监督没有明确的功能上的划分和组织上的划分。二是行使过程过于分散的倾向。表现为政出多门，决策缺乏连贯性，执法中标准不一，管理对象难以适应。
对于行政垄断的主体界定问题，学术界存在争论。主要有两种意见：第一种认为行政垄断的主体是政府职能部门或地方政府。第二种认为行政机关垄断中的政府机关既是权力主体，也是行政垄断的垄断主体。笔者认为，上述第二种意见在结论上是正确的。所谓垄断的主体，实质上是指经过市场竞争或行政权力运作在市场上单独或与其他少数企业取得市场支配性地位的企业。真正具有市场支配性地位的主体只是取得行政权支持的从事生产经营的企业，只是它们的这种支配性市场地位的取得本身并不靠自身的竞争优势，也不是自然市场行为的结果，而是行政机关违法行使权力的结果。
二、行政垄断的分类
关于行政垄断的分类问题，目前学术界主要有以下几种分类说法：第一种意见认为行政垄断可分为三种，即地区垄断、部门垄断和行政公司垄断。第二种意见认为行政垄断可分为四种，即地区垄断、部门垄断、强制联合限制竞争、行政强制交易行为。第三种意见则认为行政垄断应分作行业垄断和地区垄断两大类。
通观以上观点，笔者以为：第一，以上三种观点都存在一个共同的不足，那便是缺乏对分类标准的交待。第二，各种类别之间仍存在交叉重叠的现象。第三，以上第三种分类隐含着同一标准，分类周延，各类别之间也无交叉重叠现象，在结论上具有正确性，但分类的标准却缺乏明确的交待。
行政垄断从其根本性质出发，就是行政权力干预市场竞争，偏爱个别企业、个别地区的结果。这样，行政垄断便应被分为地区垄断和部门垄断。前者指地方政府机关限制竞争的范围仅限于一定地域范围内的行政垄断，该种垄断可以是跨行业的，但不是跨地区的。后者则指主管某一部门的职能机关限制竞争的范围仅限于一定行业部门的行政垄断。这种垄断可以是跨地区的，但不是跨行业的。
此外，行政垄断还可有以下几种分类。依照行政垄断主体的种类，行政垄断可分为职权机关的行政垄断和授权机关的行政垄断；依照权力不同样态，行政垄断可分为以组织权力出现的行政垄断和以个人权力出现的行政垄断；依行政垄断方式不同，有立法性行政垄断和命令性行政垄断；依照行政权违法行使的不同形态，有滥用职权性行政垄断和超越职权性行政垄断；依行政垄断对象的差异，又可分为特定对象性行政垄断和非特定对象性行政垄断。
三、行政垄断的成因
反行政垄断必须建立在对行政垄断根源全面探索的基础之上，因而关于行政垄断成因的讨论，从某种意义上讲也构成了对行政垄断规制策略的探索。从我国已经出现的行政垄断来看,引发行政垄断的主要成因有以下方面：
1、新旧经济体制转换不到位是行政垄断形成的体制根源。在传统计划经济体制中,行政力量在经济运行与资源配置中起主导作用，企业法人与社会自然人是政府机关的附属物，行政机关与企业的关系决定了低效率的社会资源配置。随着社会主义市场经济的确立与发展，行政力量在社会经济运行中趋于弱化，而市场机制的基础配置作用相对强化。但是，当前我国新旧经济体制的历史性转轨远未真正到位。一方面，计划经济体制的历史惯性仍然影响着社会经济生活的各个方面，政企分开的改革方案未能真正实现；另一方面市场机制的基础配置作用还受到来自各个层面的干扰与侵蚀，同时在现实生活中还出现了体制转轨真空,为非经济理性行为的产生创造了条件。
2、垄断利润的诱惑是行政垄断形成的经济动因。市场经济倡导的主体人格与平等意志,赋予每一个人合理合法地追求自身利益的权利。而在我国新旧体制转轨过程中,市场垄断利润所能够诱惑的，不仅仅是真正意义上的企业法人,还包括行政管理主体及其人格化代表。在市场经济环境中,作为行政管理主体，由于政策因素的限制与收入空间的相对不足，决定了其收入水平的相对低下与固定，与此形成鲜明对照的是社会居民与经济法人广阔的收入空间与不断提高的收入水平,于是导致了决策主体与服务客体收入的巨大差异,不可避免地引发极大的心理失衡，此时如果不能及时辅之以健全的监督约束机制与规范的利益引导机制，或者行政管理主体及人格化代表不能有效地进行自我行为调节,那么行政垄断的形成与蔓延便不可避免。
3、政治体制改革与创新的迟滞是行政垄断形成的政治基础。世界各国社会经济变革的历史与现实说明，政治体制改革与经济体制创新的有机结合是社会进步与经济发展的根本动力。就我国的情况而言,理论界有识之士已经明确指出，经济体制改革在没有政治体制改革突破的情况下已经走到了尽头。在市场经济条件下,在我国经济体制明显创新的同时，作为上层建筑的政治体制显然也进行过部分改革,但从总体上讲仍然维持着计划经济时期的框架模式，特别是政府机构与政府职能方面变革不大，从而对行政垄断人为迁就与放任，使之得以发展与蔓延，为经济体制改革的深化设置了不应有的障碍。
4、法律的不健全是导致行政垄断泛滥的另一原因。现行规范行政垄断的主要法律《反不正当竞争法》存在明显的缺陷。主要表现为对行政垄断缺乏明确的界定，只是对行政垄断的形式作了简单的列举，以偏概全；对行政垄断行政的制裁不力，仅限于行政系统内部上级机关的处理，缺乏必要的司法救济。同时，关于行政垄断的有关规定散见于各种《条例》、《暂行规定》、《通知》和《反不正当竞争法》当中，没有形成专门而统一的反行政垄断法，影响了法律规定的权威性。
四、行政垄断的规制
既然行政垄断是以上多层次、多方面原因综合产生的结果，那么对行政垄断的惩治也应当综合利用各种手段，动用各种力量。这样，行政垄断的治理本身就构成一个系统工程。
(一)实现政企分开，转变政府职能，建立新型的政企关系。进一步转变政府职能，由原来的微观管理和调控转向宏观管理和调控，由原来的指令性行政直接管理转为引导性间接管理，由“大政府小市场”走向“小政府大市场”。在这个意义上，行政垄断的彻底惩治在根本意义上依赖于政治体制的结构性变革。政治体制改革创新主要涵盖两个层面：一是精简优化政府机构,二是及时转换政府职能，以此来消除行政性市场垄断形成的制度性因素。
(二)规制行政垄断的法律机制的完善。首先，应当尽快推出一部集中规制垄断行为的反垄断法，而将行政垄断作为规制的重点。其次，在反垄断法中，应明确规定行政垄断的一般定义并列举各种表现形式，概括与列举相结合，严密法网；同时，应创立一个高效、独立、权威的执法机构，独立于地方政府和中央政府职能部门之外，以确保公正廉明。最后，应加快有关行政立法，特别需要尽快完善行政组织法、行政程序法及行政监督法等，强化对行政权力运作的规范和约束。
(三)强化监督机制。除了立法监督外，还要通过建立比较权威的、相对独立的监督机构，通过多渠道监督行政垄断，因为权力只有受到限制才能保证权力正当行使，不受限制的权力只能导致腐败。
1、全国人大及地方各级人大应加强对行政机关的监督。认真听取和审议政府工作报告，对各级政府及经济管理部门所颁布的与宪法或其他国家法律相违背的规章制度、决议决定要提出质询，要求并监督其取消不适当的决议和命令，以杜绝行政垄断的源头。
2、保持中介组织的独立性，提高公民法律意识。一些中介组织，比如律师协会、会计事务所、劳动技能培训鉴定中心以及各级工商业协会等社会服务机构，应该从政府的管制中解放出来，保持其独立性，加强其对行政垄断的监督功能。同时，公民也要提高自己的法律意识，对于行政机关的垄断行为提出行政诉讼，请求法律赔偿，依法维护自己的合法权益。
3、改革行政部门的决策机制和程序。吸收社会各阶层广泛参与有关政策的制定，提高政策的透明度。改革决策机制应由独立的第三方设计改革方案，实行价格听证制度、成本公开审计和信息公开披露制度，完善专家咨询制度和民意反应制度，广泛吸收专家学者、消费者、投资者、公众代表参与方案的制定，以形成合理的、科学的政策。同时，加强舆论监督，鼓励新闻媒介公开报道决策的过程，使决策民主化、公开化，提高决策的透明度。
（四）推动司法体制改革进程。扩大司法机关对行政垄断行为的管辖权，赋予司法机关不仅对具体行政垄断行为，而且对抽象行政垄断行为的司法审查权。依据WTO的要求，法院对各种政府行为，包括抽象行政行为和具体行政行为，都应当具有司法管辖权，受害人有权选择向上级政府申诉或向人民法院提起行政诉讼，以制约行政机关的权力，防止行政机关滥用权力，保证竞争机制的正常有效运转，保护多数经营者和广大消费者的合法利益。■ |
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