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我国加入WTO以来，随着农产品市场的逐步开放，我国农产品面临着巨大的竞争压力。从长期的实际经验来看，国际市场的农产品竞争，与其说是市场竞争，不如说是国家农业政策的竞争。农业国内财政政策的实施及力度，以及根据国际、国内变化了的情况及时对其加以调整,是提高农产品国际竞争力的一个关键因素。
一、《农业协定》关于农业支持政策的一般规定
WTO《农业协定》也称为《农产品协定》，是迄今为止有关农产品贸易适用性最强、内容最全面的多边协定。主要包括市场准入、国内支持、出口竞争的三大支柱内容。在与“国内支持”相关的条款中，对农业支持政策的种类及削减义务进行了详细阐述。
（一）绿箱政策。《农业协定》附录二中列出了对“绿箱政策”的一般要求和具体范围。要求这种政策对贸易和生产没有或者最多只有微弱的扭曲作用。农业协议既不要求削减这种政策，也不限制其在将来的扩大和强化使用。
“绿箱政策”主要包括：（1）一般性农业服务，包括农业科研、病虫害防治、培训、推广和咨询服务、检验、营销以及促销服务和农业基础设施建设等；（2）粮食安全储备补贴；（3）国内粮食援助补贴；（4）对生产者的直接支付；（5）与生产不挂钩的收入补贴；（6）收入保险和净收入保障计划；（7）自然灾害救济补贴；（8）农业生产者退休计划补贴；（9）资源轮休或资源储备补贴；（10）农业结构调整投资补贴；（11）农业环保计划补贴；（12）援助计划补贴。
（二）黄箱政策。按照《农业协定》规定：“黄箱政策”指那些对生产和农产品贸易产生扭曲作用的政策。要求WTO的各成员国对它进行削减。
“黄箱政策”主要包括：（1）对农产品的直接价格支持；（2）营销贷款补贴；（3）按产品种植面积补贴；（4）按牲畜数量补贴；（5）种子、肥料和灌溉等农业投资品补贴；（6）对贷款的补贴。《农业协定》规定用综合支持量（AMS）来衡量“黄箱政策”的补贴大小。乌拉圭回合农业谈判规定，自1995年开始要求各国在基期总AMS水平做20％的减让（发展中国家为13.3％，最不发达国家为0），在执行期逐年等量削减。
（三）蓝箱政策。“蓝箱政策”是价格支持的特例，指在实行价格补贴时，以农民控制生产数量为前提。属于这种政策的财政支出可以免于削减义务，但必须至少满足下列这些条件中的一条：（1）按固定面积或产量提供的补贴；（2）享受补贴的产品数量不超过基期（即1986～1988年）平均生产水平的85％；（3）按固定的牲畜的头数所提供的补贴。
二、我国农业支持政策实践分析
（一）规模分析。我国对农业的支持总量不大。我国“绿箱政策”在1996～1998年期间年均为1514.2亿人民币，其中还包含绝大部分由政府机构、政府官员所占的费用。“黄箱政策”还是负保护，为－267.13亿人民币。没有“蓝箱政策”。总体支持量为1247.07亿人民币，只相当美国同期的1/5。
我国并没有充分利用WTO的相关条款。《农业协定》“绿箱政策”包括的12项措施中，我国还有6项空白。包括对生产者的直接支付、不挂钩的收入支持、收入保险和收入安全网计划、针对生产者退休提供的结构调整支持、针对资源停用计划提供的结构调整支持，通过投资提供的结构调整支持等。从特定产品和非特定产品的国家财政支持情况看，目前“黄箱政策”的支持水平不到农产品总产值的2％。按现有的农产品产值和8.5％的微量允许空间测算，扣除现有投入后，这一政策支持至少还有近1500亿元的空间。
（二）结构分析。我国在“绿箱政策”、“黄箱政策”和“蓝箱政策”的总体结构中，没有“蓝箱政策”。“黄箱政策”支持一直处于负支持状态。到目前为止，我国的农业国内支持政策基本上属于“绿箱政策”。
在“绿箱政策”的内部结构中，政府一般性服务比例最大。而这一般性服务又主要是公共储备与其他杂项支出。如果考察政府财政对农业的直接拨款（见表1），大约2/3的款项用于支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费，其中相当一部分实际上是用于这些部门的人头费。第二大项目是农业基本建设支出。但是，中国政府农业基本建设的财政支出中超过70％的部分用于水利建设投资，很大程度上是为了防汛，为了保护城市和居民安全，也不是直接对农业的支持。而且可以看出用于农业科技和农村救济的支出比重很小。
（三）效率分析。按照WTO农业协定，政府提供的价格支持应针对农产品生产环节，而不是流通领域。可是，我国用于农产品方面的政策性补贴却主要给了流通部门。以最近年度的数据为例，2000～2003年我国财政用于农产品政策性补贴总额分别为1042.28亿元，741.51亿元，645.07亿元和617.28亿元，其中涉及农业生产领域的支持项目只有副食品风险基金（年均0.7亿元），棉花发展补助（年均0.6亿元），温饱工程配套化补贴（年均0.2亿元）等。这类补贴的最终受益者一是消费者，二是国营粮食企业，只有很小的一部分可以列入对农业生产者的支持，严重打击了农民的积极性。虽然政府对农业给予了高额补贴，但由于每年用于流通环节的补贴占国家农业财政支出的比例较高，使得国家财政支持的效率较低。
三、我国农业财政政策导向研究
作为WTO成员，从农业经济范围来说，不仅仅是农产品市场的进一步开放，而且也意味着我国农业支持政策和运行机制逐步与国际接轨。为了提高我国农业的国际竞争力，必须以WTO规则为导向，对农业国内支持政策进行改革与调整。
（一）增加政策支持规模
1、增加国家财政对农业的预算。近期根据国家的财力完全可以加大对农业投资的力度及比重，至少将农业预算提高到10％左右，用于农业科研、基础教育农业基础设施建设。一方面可以促进农业的稳产和增产、确保我国粮食安全；另一方面可以有效地运用WTO及《农业协定》的“绿箱政策”，通过对农业科研、基础教育农业基础设施建设等方面的投资措施来提高农产品的国际竞争力，稳定和增加农民的收入。
2、发挥政策性金融机构作用。多渠道的贷款资金来源、优惠的利率及较长的还贷期对农民扩大再生产、增加收入都会起到重要的支持作用。农业信贷机构不仅可以提供直接贷款，而且能够提供贷款担保。同时，政府还可以通过信贷调节农业生产规模和发展方向，对农业实施有效的引导与控制。建议参考欧盟模式，按贷款用途划分贷款年限，对购买农机具和土地的固定资产贷款提供更为优惠利率，利息差额由财政补贴。
（二）调整政策支持结构
1、建立“绿箱为主黄箱辅之”的总体结构。一方面要继续保持“绿箱政策”的主体地位，用足没有削减义务的政策支持；另一方面要充分发挥“黄箱政策”的功能，改变“黄箱政策”负支持的状态。应继续实施取消农业税的政策，同时按照我国加入WTO的承诺，在8.5％的AMS支持量内，扩大“黄箱政策”对农业的支持比例。
2、优化“绿箱政策”的内部结构。优化“绿箱政策”的内部结构是有效运用农业政策的关键。考虑到农业的现实情况及长远发展，建议进行如下调整：第一，要提高财政资金直接投入农业生产的比例，推进国家机构改革，彻底改变当前“28个百姓养1个官”的局面。第二，要对“绿箱政策”支持的项目择优重点扶持。加大对农业科研、环境保护、市场服务、基础设施建设等方面支持比重。争取在最近五年内，把我国的农业科研强度提升到农业GDP的1％左右。特别指出，这一结构应随着外部形势的变化而做相应调整。例如，现阶段正是禽流感大爆发的时期，就有必要适当增加禽畜防疫方面的政策支持。
（三）提高政策支持效率。目前，我国实行的“三项政策、一项改革”，即保护价收购、顺价销售、资金封闭运行和加快粮食企业改革的粮食流通体制改革，仍是以粮食风险基金和国家储备粮补贴为主，重点依然在流通环节，农业政策支持效率低下。与此同时，WTO其他成员国却正在积极进行农产品补贴方式的转变，力图尽快把对流通环节的补贴转移到生产环节，对农民和农业生产实行直接补贴。所以，我国在当前必须尽快扭转长期实行的从农业抽取资金补贴国营工业的局面，特别是补贴严重亏损的粮食企业。在这方面需要做的工作很多，建议在国家财政允许的情况下，增加对有机肥、农业机械、农用田等生产资料的补贴。特别建议，将粮食流通企业补贴转向对农民提供优良品种的种子补贴，重点支持优势产区的优势产品。如吉林的玉米、黑龙江的大豆、新疆的棉花、广西的糖料等，在这些地区要确定国家优良品种种子供应点，实现统一供种。
（四）建设完善政策支持的组织基础。农村合作组织是农民联系政府、科研机构和非政府组织的桥梁，是政府农业财政政策的载体与工具。此类组织一般为农民提供市场信息、销售、技术等方面的服务，因而世界各国政府都给予极大的支持。例如，法国规定，创办各种为农业服务的合作社，政府给予大约25％的投资补贴，并免除平时应交的工业利润和商业利润税、营业税和地产税。美国80％的农场主都参加了各种形式的农业合作社。合作社为加强农场主与市场的联系、规避市场风险、保护农民利益、促进美国农业和农村经济发展发挥了巨大的作用。我国在加大农业政策支持力度、调整政策支持结构和提高政策支持效率的过程中，可以借鉴国际经验，通过提供财政及技术等方面的政策优惠条件，加大对农村合作组织的支持，提高农产品的国际竞争力。■ |
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