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1996年颁布的《国务院关于农村金融体制改革的决定》，建立了我国农村以合作金融为基础，商业金融、政策性金融分工协作的农村正规金融体系。但是近几年来，随着国有商业银行的战略调整、农业发展银行职能由综合业务向单一粮食收购贷款的转变、以及农村信用社体制改革难以真正突破，农村金融体系的整体功能削弱，已经不适应当前农村信贷的特点和农民的需求，不适应农业和农村经济发展的需要，金融支持力度不足已经成为制约当前农业和农村经济发展的重要因素。
一、农村金融机构组织结构缺陷缺乏一个完整意义的农村金融组织体系
一是空间结构缺陷。农村金融机构城乡布局失衡、区域性布局失衡严重。农村地区、中西部地区金融机构分布密度较小，农户不能享受到基本的金融服务。东部经济较发达地区农村，农村金融机构的区域布局相对较完善，农村商业金融也较发达，农村金融商品的供给较为充分。在中部粮食主产区农村金融市场上，虽然业已形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行三足鼎立的局面，但农业发展银行根本不与个体农户直接发生信贷业务关系。对于中西部落后地区大多数农村居民和农村企业而言，可以享受的金融服务仅仅来自农村信用社的垄断性供给。二是现存的金融组织形式，是政府主导的金融处于绝对主导地位，民间资本型的中小商业金融和互助金融缺失，全国性的多，区域性的地方性的农村金融机构缺少；现有农村金融机构职能任务重，资本及资金实力轻，二者严重失衡；资本与资产结构严重失衡，资金来源与资金运用结构失衡。三是农村金融机构的种类缺陷。现有的金融组织机构发展，仅仅停留在存款及信贷机构的发展，保险、投资、担保、租赁、信托等非银行金融机构的发展严重不足。
二、农村金融机构政府管制严重
改革开放以来，政府在农村金融领域实施了一系列改革与发展、促进农村金融深化的措施，旨在克服农村金融体系的脆弱性、稳定农村金融市场、强化对于“三农”的金融服务。但是，中国农业投入资金短缺、农户和农村企业贷款难问题仍较突出。其根源在于严厉的金融管制和半封闭的金融环境的存在，政府是金融制度的主要供给者，这些措施均是政府从金融供给角度对农村金融市场所做出的制度性安排。从制度变迁的角度而言，属于一种强制性制度变迁过程，它仅仅从满足制度供给者和制度生产者本身的需求出发，不能适应金融需求者的金融需求，从多方面表现出制度供给上的不足，使得农村金融服务的供给严重滞后于农村金融需求。
三、农村金融机构组织定位模糊重合，功能不健全
目前构成农村金融体系的三部分在功能定位上有模糊和重合的地方。第一类中国农业银行，属商业金融性质，第二类是中国农业发展银行，是政策性金融服务机构，第三类是农村信用合作（社）组织，虽是单个法人，但好多也形成了系统。现在农业银行主要支持农业产业化经营、农村小城镇的建设，并搞好农村的信贷扶贫，信贷扶贫说明农业银行的经营不完全是商业性的，也有政策性的金融服务，与农业发展银行在功能上交叉。农村信用社在服务对象与服务种类上与农业银行又有相当部分的重复。
在功能定位模糊重合的同时，农村金融体系的功能还有不健全的地方，即农村金融服务的真空地带，具体表现在：
1、农村政策金融功能不全，农业发展银行难以承担中国政策性金融的重任。农业发展银行不但资金来源不稳定，而且资金运用效益低下，“独立核算，自主、保本经营，企业化管理”不能实现。业务范围狭窄，功能退化，仅是在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，退化成“粮食银行”。
2、国有商业金融在农村金融领域内的功能弱化。1998年以来，由于发展目标中商业化目标的凸现，四大国有商业银行撤并县及县以下盈利能力较差的机构4万多个，且撤并还在继续。近年来国有商业银行业务发展中还出现“贷大、贷长、贷垄断”的新特征，歧视农村资金需求主体。
3、农村信用社不能完全适应农村经济发展的需要。经过多年改革以后，农村信用社的问题仍然较突出：一是在政府隐形担保下运作；二是治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会制度形同虚设；三是出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中“商业化”倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城镇或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户或个体经营户、农村小型企业常常难以得到贷款。农村信用社这种“商业化”倾向本身不是问题，而是属于金融机构本身的一项选择。但是，问题的所在是，农村金融机构在政府的金融压制政策下日显单一化和垄断化，而且政府一厢情愿地把服务“三农”的任务强加给这样一种事实上已经商业化的准垄断性农村金融机构。农村信用社通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式引起的农村资金流失，估计每年在1000亿元以上。
四、农村社会资金“抽走”多、“反哺”少，农村金融机构可持续发展能力弱
首先是国有商业银行基层机构的撤并和职能调整，从1997年起对县级机构的贷款权限上收，使相当部分县级以下机构成了单纯吸收存款的机构，使本来就原始积累不足、缺乏资金的部分农村社会资金直接被抽走倒流投入城市，在不发达地区的农村尤为突出。
其次是定位“只吸收存款不发放贷款”的邮政储蓄，以其邮政代办点遍布乡村和办理邮政汇款的优势，将农民出售农副产品的资金和外出打工人员汇回的资金，最大限度地吸收逐级上划转存人民银行。2002年底全国有邮政储蓄网点3.2万多个，全国邮政储蓄存款余额达6600多亿元，其中有2/3的资金来自县级以下，也就是说全国已有4500多亿元的农村资金通过邮政储蓄被抽走。农村社会资金被大量抽走，使农业经济和农民本身的再生产和扩大再生产从很大程度上失去了应有的资金“反哺”支持。而农村金融机构可持续发展能力较弱，不良资产严重，根据银监会于2005年8月公布的数字，农村信用社不良贷款率为20％，不良贷款总额达3800多亿元，农业发展银行的不良贷款在3000亿元以上。
五、风险分散与转移机制缺乏
1、农业保险发展严重滞后。农户和农村企业经营风险缺乏分散和转移的机制，不适应农业战略性结构调整的需要。中国农业每年约有5亿亩农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上。而中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。补偿性质的灾害救济：一是受到国家财力限制；二是不适应农村经济市场化程度日益深化后的要求；三是不利于培育农户参与保险的积极性的培育，一定程度上限制了农业保险的发展。
2、金融机构放款的风险分散和转移机制缺乏。正式金融机构对抵押品的选择过于单一，各地担保机构数量少缺，形式单一，资金实力不足，缺乏法律规范，存在监管漏洞。目前，农户和农村中小型企业融资难的一个重要原因在于农户和农村企业有效的抵押资产较少、较为单一，贷款担保难以落实。当前抵押资产一般只限土地和房产和部分设备。各地的担保公司大多由地方政府出资建立，其运作理念是为了分散信贷的金融风险，从而扩大信贷机构的信贷供给，但是没有监管的担保公司的实际运作本身可能导致金融风险：一旦被担保企业无法如期还贷，担保公司很难说有足够储备资金向银行支付。
综上所述，我国现行的农村金融体系存在着很多的缺陷，已经不适应农村经济的发展，而进行农村金融体制改革是一个系统工程。具体地说完善农村金融改革至少应包括以下方面：1分清财政与金融的职能，增加财政的投入，降低农民的负担；2在农村金融机构建立良好的治理结构、激励机制；应明确农村信用社的产权，改善其治理结构，并赋予其经营自主权；3开放农村金融市场，制定准入标准和程序，创造一个各金融机构公平竞争的环境；4利率市场化，这是农村金融机构商业化可持续发展的前提；5加快农村土地制度的改革，建立农业保险、大宗农产品期货和信用登记系统，降低农村金融机构的贷款风险；6应建立有效的多层次监管框架，对不同风险的农村金融机构采取不同的监管方式；7加快建立农村金融机构存款保险制度，增强对农村金融机构经营的市场约束。■ |
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