| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
提要 随着我国城市化进程的加快，失地农民问题越来越突出，失地农民问题的实质其实就是失地农民的权益问题。征地是一种政府行为，从政府行为角度研究失地农民的权益问题是一个很好的、而且必要的研究角度。本文就政府行为的特征来分析政府行为对失地农民权益的影响，并在此基础上分析如何从政府行为方面加强对失地农民权益的保障。
一、引言
伴随着城市化进程的推进，农村集体土地被大量征用，很多农民成为失地农民，失地农民问题愈加凸现。在中国农民权益论坛上专家们一致认可失地农民问题就是失地农民权益问题：农民失地，失去的不仅仅是土地本身，而且是一系列权益，这是因为农民所拥有的诸多权益，都是附着在土地之上的。目前，我国失地农民权益问题主要体现在三方面的权益上：经济权益的渐进性缺失，政治权益的剥夺性丧失，社会权益的弱化性消失。
国外大多数国家实行土地私有制，土地可以自由买卖，使用土地一般通过市场的方式来解决，即将失地农民权益问题更多的交于市场来调节，并不涉及政府征地问题。但一旦涉及到公共利益的需要，就不得不借助于强有力的政府行为。在美国，土地征用称为“最高土地权的行使”。《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。在英国，政府和职能部门征用土地的依据是一部在英格兰和威尔士实施的《强制征购土地法》，而且征地必须经过议会的批准才可以进行。而确认是否适用《强制征购土地法》的门槛是很高的。在德国，为防止征地权被滥用，德国土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位。由此可见，即使是在市场经济比较发达的国家，失地农民权益问题也受政府行为影响。但这些国家一般都建立了比较健全的征地制度，虽然实施的力度和方法不一，但都有严格的法律和征地程序作为保障，并在议会、法院、新闻媒体、民间组织的严格监督下进行。
二、我国征地过程中的政府行为及政府主体分析
在我国，《宪法》第十条第三款其修正案改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。因而，征地是我国目前农村集体土地所有权转为国有的唯一途径，也是一切申请国有建设用地者使用原集体土地的唯一途径，其有关政策制定和操作主体都是政府。由此可见，当前的失地农民权益问题与政府行为息息相关，而且这种政府行为的目的必须是出于维护公共利益的需要，而且是在充分尊重和保障失地农民合法权益的前提下，以平等、自愿、互利的原则，在征地双方平等协商基础之上，按照土地的市场价格进行补偿，并对失地农民以后的生活问题（如社会保障、劳动就业等）做出一系列安排。但受原城乡二元体制的影响及对农民的政策性忽视和执行性忽视，导致在解决失地农民问题时政府行为无论是政策的制定上,或是实际的操作上都将失地农民排斥在城市化受益范围之外。
首先，从政府行为在农民失地过程中的目的性来分析。目前，我国征地主要有三种典型模式：国家征地模式，集体土地直接非农化模式，国家征地、部分返还的模式，但无论何种模式，这种政府行为的目的应是“公共利益”，正确认定公共利益的内涵和外延直接关系到土地征用的合法性。但何为公共利益，在宪法及其他法律规定中并没有给予明确的规定，因此在实践中，“公共利益”常常被任意扩大和滥用，出现了中央和地方政府的目标并非完全一致，导致土地征用权被滥用，出现了一些地方政府以占有土地资本化过程中产生的增殖收益作为其资本原始积累的明确目标。据国家有关统计资料显示，土地收益分配中,如果以成本价（征地价加上各级政府收取的各类税费）为100，农民只得5％～10％，农村集体经济组织得25％～30％，60％～70％为政府及各部门所得。而目前土地出让的价格是征用价格的10倍，从成本价到出让价之间形成的巨额增值收益中绝大部分为中间开发商或地方政府所获取。不少地方政府就是这样通过卖地生财来“经营城市”的，“公共利益”这一征地的必备约束条件也成为地方政府追求巨额土地收益的幌子和工具。
其次，从政府行为在征地过程中的强制性分析。目前的征地制度在一定程度上漠视了农民对土地的权利，这使他们在对自己赖以生存的土地的支配上丧失了话语权。农民在土地征、占、租用等各种行为中处于博弈权力末梢，谈判能力微弱，更谈不上要求。整个征地过程中，农民基本上没有说“不”的权利，征地的过程也就相应地完全在政府的强制下顺利的完成。1998年修改的《土地管理法》较之过去更加强化了征地的强制性，削弱了与农民平等协商的环节。虽然规定了征地要进行公告，但更多情况下公告时征地已经得到批准，相当于事后公告，农民只能被动接受。关于补偿标准，《土地管理法》第四十七条规定，国家建设征用土地，按照被征用土地原用途进行补偿。征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。虽然修改后的土地管理法调整了征地补偿费用的最高限值，土地补偿费和安置补助费的总和如果不能满足失地农民生活水平不降低的要求时可以突破耕地被征用前三年平均产值的30倍，但在实际执行过程中，基本上还是套用国家标准进行征地补偿，农民及其所在集体只能取得该土地不超过30年的农业收益甚至更少。这样形成的土地征用价格既不是市场价格，也不能可观的反映被征占耕地本身的产出价值，而是政府“指导”下的强制性价格，缺少话语权的失地农民对此却只能被迫接受而没有能力和强势权利指出其与现实的不符。而且，同时还规定如果征地补偿标准有争议可以“由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，现实情况中地方政府既是征地者，又可能是用地者，同时还是标准的制定者，在这种情况下如何保证协调的公正性呢？其结果可能还是强制执行。
再者，政府行为应遵循一定的程序性。但目前的法律规定中相对缺乏公开性和公正性，在具体执行过程中很多征地行为都不符合程序的要求。现行征地程序大体上可以分为申请和实施两个阶段：申请需要按照土地利用规划向上级主管部门申报，履行审批程序；申请批准之后即进入实施阶段，但从建设项目的论证到征用农地方案的形成和批准，整个过程中只要通过政府土地管理部门的审批即可，却没有一个让农民参与“批准”的程序。实施阶段可以概括为“两公告一登记”，一是征地公告，农民及集体据此办理补偿登记，二是具体的补偿安置公告，听取群众及集体意见，然后由土地主管部门实施。根据《土地管理法实施条例》，对补偿安置有意见的，可由政府协调，协调不成的可由政府裁决，但“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。由此可见，在征地之前，有关审批程序中并不包括对失地农民安置补偿方案可行性的论证，在征地之后，缺乏解决安置补偿有关争议的机制。因为争议不影响“征用土地方案的实施”，所以不论具体情况如何，都可以在没有解决问题之前先剥夺农民的经济权益、政治权益和社会权益。再者，征后跟踪监察不够，征地补偿安置缺乏必要的社会监督机制。基础设施项目征地补偿费用低，价格由政府确定，合理性并不受社会监督，被征地农民只能接受；征地批后实施管理不规范甚至不按法定程序落实补偿安置在法律上又缺乏追究法律责任的规定；征地费用收支管理更缺乏必要的社会监督，导致违规违纪现象时有发生。
以上分析是基于政府的行为角度的分析，下面我们将进一步从政府及具体代表人本身的特点对本文论题进行讨论。我们知道，政府行为是由具体的个人来运作的，这必定使政府行为带有一定的“经济人”特征。每个人都要为自己打算，总在追求自己认为有价值的东西，这种价值物，既可以是物质利益，也可以是非物质利益。作为政府官员，他们不可避免地会为自己的政绩做打算，因而一些领导干部个人会凭借各种理由滥用征地权，使征地行为失去了应有的公益特色，出现行使征地审批权不当或违法的情况。同时，各地形成的土地政策是各地政府官员根据国家的方针政策和自己的需要，结合本地区的实际情况制定出来的。尽管上级文件和国家法律对下级土地政策具有普遍主义，起着支配性作用，但各级政府官员在实际操作中可以变通，并在执行国家政策时，采取激进的实用主义原则，既对自己有利的政策就坚决执行，对自己不利的政策则通过形式化的手段，只将其落实到口头上、会议上，想方设法不执行或执行得不彻底。比如法律明确规定征地必须实行“两公告一登记”制度，有的地方感到操作不方便往往不予实行。法定的征地补偿安置原则要求“保证被征地农民的生产、生活水平不下降”，但一些地方图简便省事，对失地农民的安置一律粗略地采用货币安置“一脚踢”的方式，缺乏从体制上、机制上、根本上解决农民后顾之忧的考虑和举措。
三、政策建议
首先，各级政府要明确“公共利益”的概念，转变思想观念和管理方式。充分认识失地农民权益问题实质上是一个政治问题,而不仅仅是民法意义上的经济补偿问题。在政策制定上依据国外经验和我国实际，明确征地中“公共利益”的范围，缩小征地范围，本文建议将“公共利益”严格限定在以下几类：国防军事用地；国家政府机关及公益性事业研究单位用地；能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；国家重点工程用地，如三峡工程等；公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；水利、环境保护用地，如水库、防护林等；其他公认或法院裁定的公共利益用地。
在明确何为“公共利益”的基础上，根据专家的研究建议我国当前的农地征用制度改革可以分两步走：第一步采取过渡性质的，即在现行法律框架下做出适当的调整，严格区分公共目的征用和其他目的征用，并据此制定、执行不同的土地征用补偿办法。第二步着手修订现有法律有关征地方面的条款，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内；在城市规划控制下，允许集体土地直接进入土地市场；通过土地发展权和土地用途管制对城市规划控制区以外的农地用途转换加以限制；公共目的的征地补偿应充分考虑土地的市场价值、农民的生活安置、相邻土地的损害以及地上作物、建筑物、构筑物的损失。从而从根本上解决现行征地过程中法律条文和相关政策不一致的问题。
其次，要保证征地农民的知情权、参与权和申诉权，以削弱政府行为的偏差可能性。从根本上改变目前征用的程序——政府不再作为征用与转让土地的中介，而是由农民直接与用地方见面谈判。使拥有土地财产权利的农民将来也可以直接进入市场进行土地交易和谈判。为此，政府应改进征地程序。在征地前，征求土地使用权主体——农民的真实意见，通过村民大会投票公开表决的民主程序，是在征地项目拟定后进入征地阶段的“第一程序”。有关国家机关在核准申请前，应举行听证会，允许土地所有者、其他权利人和一般公众发表意见，政府在听取公众意见后和就征用行为带来的利弊进行分析后，做出决策。征地制度改革课题组建议将征地程序改为“申请征地—预公告—协商补助安置—报批—审查批准—公告—实施补偿安置—供地”。具体包括：
1、增设征地补偿安置协商工作。征地组件报批前要与被征地集体和农民商谈补偿标准、安置途径，充分听取农民的意见，用前期调查协商取代现行法律规定的补偿登记环节。
2、改变征地公告现行做法。一要增加预公告程序，即政府确定征地后，随即发布征地预公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围和建设、种植限制期，同时开展补偿初步调查登记，协商补偿安置问题。二要将现行征地批后两公告合二为一，在征用土地方案依法批准后，予以公告，公告期满后即可实施补偿安置工作，并供地。
3、完善征地纠纷的司法裁决机制。对集体土地所有者提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与。对政府征地违法行为，农民可以寻求司法救济，申请国家赔偿。■ |
|
|
|
