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地方公债是地方政府利用信用原则，从社会上吸收资金来满足地方公共支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分。我国预算法第二十八条明确规定：“地方各级预算按量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”所以到现在为止，我国基本上还没有地方公债。随着经济的发展，地方财政制度不断的深入变迁，地方政府发行地方公债融资已经成为制度变迁的必然结果和地方政府行使财政职能的必然要求。
一、发行地方公债融资的可行性分析
（一）从资金供给方面看，目前存在巨大的发行空间，且能得到认购者的积极响应。中国是世界上储蓄率最高的国家之一，平均储蓄率达到35～40％。然而当前我国居民个人投资者的投资渠道相对有限，股票市场的高风险让广大并不具有专业投资技能和风险承受能力的居民望而却步，普通居民更渴望得到安全性高和收益稳定的投资品种。地方公债作为一种“银边债券”，无疑将会受到广大个人投资者的追捧。目前，个人持有的债券总数约为8000亿元，相对于9万多亿元的储蓄总额，比重是很小的。这一情况说明，债券市场的发展具有巨大的潜力，地方公债的发行无疑将会拥有广大的投资人基础。而且，居民个人投资于地方政府债券，可以避免将储蓄滞存在银行体系成为巨额的存差，有助于更有效地实现储蓄向投资的转化以及国民经济的平稳运行。我国的机构投资者在近年也发展很快，证券投资基金、保险基金、社会保障基金等，对于地方债券，也都具有巨大的投资需求和承购能力，都希望获得更多的资本市场投资品种，这既可以更大程度地分散风险，又可以为获得较为稳定的投资回报创造更多的机会。因此，个人投资者和机构投资者将成为购买地方政府债券的主体。
（二）政府在债务发行和统筹管理方面已具备较成熟的经验。我国已有多年的国债、企业债券、金融券发行经验，特别是近20年的国债发行，我国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了经验。国债市场上形成了长中短期国债相结合，一般国债、专项国债、特种国债相结合，可上市国债和不可上市国债相结合，凭证式国债和记账式国债相结合，附息国债和贴现国债相结合的局面，同时也培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人员，这些都为地方政府债券的顺利发行提供了技术上的支持和保证。另一方面，我国现有的证券交易网络，包括上海和深圳两个交易所、银行间债券交易市场和正在发展的场外交易市场（如柜台交易市场）等和交易规则，都为地方政府债券的交易、为提高地方债券的流动性创造了基本的条件。再一方面，我国的市场中介机构，如投资银行、信用评价机构、会计审计机构等，都已经有了较大的发展，他们能为地方债券的发行、承销、评级、流通、转让提供全方位的服务，并能对地方债券的发行主体进行有效的约束和监督。
（三）当前市场利率水平较低，具有地方政府债券发行的良好外部条件。目前，我国利率水平处于历史最低。自1996年5月份以来，一共连续8次降息，目前一年期储蓄存款名义利率之后1.98％。与此同时国债的发行利率也处于历史最低水平，例如：在2002年6月6日开始发行的7年期的记账式国债（六期）的固定票面利率只有2％。较低的利率水平有助于降低各类筹资方式的资金成本，尤其对于固定利率的长期融资活动更是如此。地方政府债券一般来说期限较长，因而在当前市场环境下，地方政府有着发行债券的良好外部条件。中国金融市场的巨大资金供给潜力，为发展地方公债提供了强大的推动力。
（四）国债发行为地方政府发行地方公债提供了经验。从发行技术而言，我国已有多年发行国债、企业债、金融债的经验，又有日趋成熟的投资银行，完全有能力保证地方债券的顺利发行，尤其是近20年的国债的发行实践是我国在公债的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了丰富的经验，国债的发行市场、流通市场也逐步形成和完善，同时还培养了一批精通债券发行和流通的投资银行和专业人才，这些都有助于发行地方公债工作的顺利开展。
（五）我国地方公债的发行可以借鉴发达国家发行地方公债的经验。在国外，尤其是一些经济发达国家，如美国、日本等，地方公债市场十分发达，已经成为债券市场的一个重要组成部分，他们在地方公债市场发展过程中已经积累了丰富的经验，可供我国借鉴。
二、地方政府现行融资体制的弊端
（一）缺乏引导社会资本投入城市基础设施建设的机制。在城建项目“审批制”下，地方政府作为投资主体，具体强烈的争项目冲动和盲目承诺资金的特点，而现行财政体制优势其难以承担起筹集和落实资金的责任。其结果是导致地方政府责、权、利严重脱节，导致投融资行为扭曲，融资规模波动大，方式随意化，结构缺乏安全性，最终影响城市基础设施建设的总和投资效果。
（二）隐蔽的地方政府债务体系蕴含较大风险。地方政府发债需求十分强烈，其需求如果没有正常的融资渠道予以满足，必然要通过非正常“宣泄”出去。长此以往，融资风险和代价会更大。首先，中央替地方发行国债，加重了国债资金运用了行政性分配色彩，不利于强化地方政府的偿债意识和偿付责任。其次，一些地方城投公司、市政公司以企业债形式筹资，对一些亟须融资的生产性企业产生了“挤出效应”。再次，加重了银行信贷风险，扭曲了财政和银行的关系。银行资金必须遵循有借有还原则。但中国目前财政体制缺乏透明度，尚未建立起对地方政府信用的评价标准和监督机制，一些地方政府为了“吸引”银行资金，临时设立行政性公司，承诺补贴或用于偿债的财政资金“一女多嫁”，甚至借用高额短期资金进行大规模市政建设扩张。这些做法使公司很快面临偿付压力，银行资金承受较大风险。
三、监控与管理地方公债的建议
（一）发债审批与评级。国内地方公债的发行审批工作应由财政部、中国证监会和中国人民银行三个部门共同管理：证监会制定全国统一的地方公债管理方法，授权各地主管部门进行具体的监督管理；财政部负责债券的发行规模和各地指标分配，监督各地财政部门对债务资金的管理；有发债需求的城市，年初向所在省提出发债申请，各省经过审查，汇总后报请中央政府批准。财政部门会同相关部门，对各省上报的地方公债申请进行严格审查和综合平衡，根据国家宏观经济调控的总体要求，国家公债计划以及各省发债能力和实际需要，确定并下达各省发债规模。
中国人民银行则负责地方债的发行组织工作。鉴于地方公债宜采用区域化发行，人总行可授权各省级分行进行发行的操作，对于竞价发行的地方公债，人民银行还需组织招标工作，负责招标的全程管理与监督。
按照规范的证券市场运作方式，发行地方公债必须进行信用评级，以评估债券的投资风险和信用水平。由于地方公债使用方向的特殊性，发行机构往往不是营利性机构，而是针对特定服务收费的公共成本公共机构，因而用于评价公司债券的营利性比率、财务杠杆比率等指标不适合于地方公债。评价地方公债时，要结合当地人均债务，债务收入占地方财政预算的比例等指标，分析省级政府当期财务状况和税收增加能力。还要考虑担保是债券级别的影响。地方政府发行地方公债，要聘用权威性资信评估机构，争取获得较高级别的信用等级。
（二）建立完善的地方公债偿还机制与交易机制。地方财政必须建立专门的偿债基金，除地方政府所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金外，每年除预算时必须按一定比例安排地方公债还本付息支出，而且，新发债券收入不能用于偿还旧债。中央财政部门地方债务管理委员会，可对各地偿债基金的安排和使用进行监督检查，并将检查结果作为评价个地方债券资信的重要条件。
由于地方公债具有较强的区域性和地方性，所以其流通和交易也具有较明显的地域性，应主要集中在柜台交易市场。以这个意义上说，有必要尽快建立规范的柜台交易市场。
（三）地方公债的税收待遇。给予地方基础设施建设对经济发展以及人们生活的重要意义，结合我国实际，我国应明确规定地方公债免征所得税。个人投资者免缴利息税，机构投资者在计算应税收入时允许扣除地方公债利息所得。尽管这项措施对一般的个人投资者吸引不会很大，但对于高收入的个人投资和机构投资者而言，地方公债的优势就十分明显了。
（四）妥善处理地方公债与国债之间的关系。地方公债与中央国债应该是相互联系，相互补充的，但有时也会出现矛盾，因为一定时期内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确两者之间的关系，有可能在债券发行时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。处理地方公债与国债关系应遵循以下原则：第一、在债券发行规模、发行时间、发行方式等方面，应保证中央国债的顺利发行。在整体设计的全国债务规模盘子中，首先要确保国债、兼顾地方债；时间上要优先国债，后地方债。第二、给予地方政府发债适当的政策扶持。由于地方公债相对于中央国债来说在资信度上的差距，为了方便地方公债的发行推销，一般要从债券利率政策以及税收政策等方面给地方公债提供一定的优惠和照顾。如日本、美国规定地方公债收益免征、减征所得税。在我国目前的情况下，也应当给予类似的税收优惠，必要时可以规定地方债券利率可以略高于国债。第三、由于地方债券相对于中央国债来说在资信度上的差距，为了利于地方债券的发行推销，一般要从债券利率政策以及税收政策等方面给地方债券提供一定的优惠和照顾。■ |
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