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提要 对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理是党中央、国务院着眼于从源头上预防和治理腐败作出的一项重要举措，是公正执法、依法行政的重要保证，是增强政府财力、加强宏观调控的重要手段。因此，加强“收支两条线”管理，对于目前财政支出改革，以及有效地遏制滥收乱支、随收随支等不正之风具有重要的现实意义。
一、“收支两条线”管理制度
（一）概念。“收支两条线”是对预算外资金和罚没收入，实行收支分流、罚缴分离、有序运行、各行其道的一种管理办法。收支调整现行预算外资金结构，取消一部分收费项目，一部分逐步转为经营服务性收费，另一部分按照公共财政的要求，纳入预算管理。纳入预算管理的部分不再提出使用计划，其经费支出列入政府预算，收支脱钩。
（二）制度运行分析。各行政事业性收费、政府性基金和罚没收入实行“收支两条线”管理，是财政工作的一个重点和难点，也是财政管理的一项突破性改革。将预算外资金纳入预算管理，从制度层面上维护了国家财政预算制度的完整性、严肃性和规范性，同时，通过综合财政预算和部门预算，也保证了各部门依法行政和严格执法的必要财政开支。对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，是党中央国务院从源头上预防和治理腐败，通过深化改革逐步减少和不断铲除滋生腐败的条件和土壤的一项重要举措。
二、问题与不足
在现实经济运行和财政工作中，由于在体制、机制上长期积累了深层次矛盾以及出现的新情况，“收支两条线”工作中存在一些亟须解决的问题。
第一，银行账户设立不规范。主要表现为：个别单位没有开设预算外资金收入专用存款账户，只是将预算外收入在会计上单独核算；有的单位即使开设了预算外收入存款账户，但未开设单位经费收支账户，收入混同在单位事业收支中核算；有的二级预算单位有行政性收费，而没有开设预算外资金银行账户，并使用“三联收据”收取，致使财政部门对预算外资金监督管理失控。
第二，不能及时、足额上缴财政专户。检查中发现，各部门及其下属单位预算外收入的上缴时间很不及时，随意性很大。如有的部门下属单位年底才将预算外收入上缴到主管部门，主管部门也就不能在年度结束时上缴财政专户。再如有的部门或所属单位未按规定比例将预算外收入上缴财政专户，致使当年上缴财政专户的预算外资金收入不实。
第三，过渡户的利息收入未上缴。各部门过渡户的利息记入单位“其他收入”，未上缴财政。
第四，预算外资金管理流于形式。有的部门把每年收取的上百万元的预算外资金，直接作为单位经费自行安排，从未纳入财政专户管理，甚至有的财务人员不知道收取的预算外资金应纳入财政专户管理。
第五，从管理体制上看，有些规定不切实际。有的部门有些行政性收费项目，从实际情况看带有市场经营行为，而且收取费用的同时就要进行支出。该部门收取收入后，从不上缴财政专户，而是直接进行支出。从检查情况看，行政性收费收入和经营服务性收入界限划不清。
三、“收支两条线”管理制度的完善
为巩固“收支两条线”取得的成果，应从以下几点注意完善：
第一，提高执收执法部门思想认识，增强财经法律意识。执收执罚部门作为国家执法部门，应依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和使用的资金，并按照中央要求实行“收支两条线”管理。这样，有利于执收执罚部门依法行政和公正执法；有利于从源头上预防和治理腐败，加强勤政廉政建设；有利于整顿财政分配秩序，提高财政资金的使用效益，振兴国家财政。只有站在这个政治高度，站在全局利益上，提高了对行政性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理的认识水平，才能自觉遵守“收支两条线”规定，放弃部门“小团体”利益，保证国家政令畅通。
第二，严把行政事业性收费审批关。行政性收费项目的设立必须经国家或地方政府批准，地方以下都无权设立收费项目，也不允许扩大收费范围，提高收费标准。国家、地方明确规定取消的收费项目必须全部取消，要求降低标准的一律要降低，不允许再出现违反规定越权新设收费项目，扩大收费范围，提高收费标准的问题。
第三，收费、罚款一律凭“收费许可证”或“罚没许可证”。做到亮证收费或罚款，统一使用财政部门统一印制的票据，所有执收执罚单位统一到财政部门领取收费票据，并实行严格的票据领取、核销制度。对不使用上述票据的，视同非法收费，被收取单位或个人有权拒交或向有关部门举报。
第四，要逐步实施“票款分离工程”。即全面实行罚缴分离、票款分离制度。积极创造条件，逐步实行“单位开票，银行代收，财政监督”的管理体制，以削弱执收执罚单位的利益驱动。
第五，加强监督检查。各级财政部门要会同有关部门加强对执收执罚部门的收费项目、标准清理检查，对越权设立项目或超标准、超范围收费的项目，一定要予以纠正。对顶风违纪，拒不执行国家规定的部门和单位要严肃处理，并追究有关领导和责任人的责任。
第六，全面实施“预算外资金入轨工程”。对各种行政事业性收费，凡有上解下拨关系的，除中央条条管理的部门外，不再通过行政主管部门，全面实行上下级预算外资金财政专户结算管理办法。
第七，财政部门要认真履行职责，做好服务工作。在落实“收支两条线”的工作中，财政部门既是监督管理部门，也是服务部门。各级财政部门要牢固树立服务意识，把监督管理与提供良好的服务结合起来，积极做好资金拨付工作，完善资金管理制度，增加透明度，根据批准的预算外资金收支计划和单位财务收支计划，及时核拨资金。
第八，切实加强对银行的协调工作。对一些银行不按规定开设账户问题，建议人行作出统一部署，严格执行没有财政部门批准文件和人民银行颁发的《开户许可证》不准擅自开设的规定，坚决防止反弹。要认真做好行政性收费和罚没收入上缴国库和财政专户的监缴工作。执收执罚部门应缴预算或财政专户的行政性收入、罚没收入，要按规定及时足额缴入国库或财政专户。各级财政部门要认真履行职责，加强催缴、监缴和财政专户管理工作，堵塞漏洞，做到应收尽收。加强银行开户管理。各地区、各部门要认真执行财政部、中国人民银行发布的《关于行政事业单位预算外资金银行账户管理的暂行规定》。所有执收执罚的单位，必须经财政部门批准并取得人民银行核发的开户许可证，在一家银行开设一个预算外资金支出账户。
第九，收缴分离要稳步推进。按照先易后难，先单位后个人的顺序逐步推开。对那些涉及金额小、银行网点分布少、人民群众缴款不便的项目及必须现场执罚的公务，如流动摊商，乱掉渣土等项目可暂缓实行。
第十，缩小预算外收入范围，以利于加强管理。取消政府的一些公共管理性收费。如报刊管理费、各类工本费用等；将大部分事业性收费转为经营性收费，将这些项目转为经营性收费后，既可照章纳税，增加税源，又可促使事业单位逐步实现自负盈亏；对保留的必要规费，尽可能地转为预算内资金，实行统一管理；对一些不宜取消或转为经营性，又不便于纳入财政预算的部分，严格实行“收支两条线”管理，积极推行政务公开，进一步加强审计和监督。改革单位办福利制度，加强对非预算资金的管理。要逐步将单位办福利推向社会化、工资化，进一步扩大“收支两条线”管理的范围，只有这样，才能将目前尚未纳入“收支两条线”管理的非预算资金置于财政的管理监控之中，最大限度地消除“小金库”，为最终实现国家资金在收取与支付过程中的规范化、制度化奠定坚实基础。
第十一，加快财政预算管理体制改革。建立部门预算，细化预算编制内容。尽快制定各行业、部门的成员、定额标准，将各部门的所有支出和收入列入预算，由财政统一拨付。逐步实行国库集中支付制度，所有的政府资金集中到国库单一账户，所有财政支出都从国库账户上拨出。
配合事业单位人事制度改革，加快政事分开步伐。对经营完全自理的事业单位，允许自主决定内部分配。为适应这种分配激励机制，对一些具有行政职能又自收自支的事业单位，必须尽快拿出改制意见，或剥离行政职能，或转为政府职能部门，否则，很难对其收费行为进行规范管理。实施“收费透明工程”。即按照政务公开要求，提高收费管理工作的透明度，利用广播、电视、报刊、网络等媒体，及时将有关收费政策或项目的新设、调整、取消等情况向社会公布，特别是对一些关系群众切身利益的“热点”收费实行应季公布，如每年中小学开学或高考前公布有关收费项目和标准，使社会公众全面了解收费政策，自觉抵制各种乱收费行为。■ |
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