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出口退税是指国家为增强出口商品的竞争能力，由税务部门将商品中所含的间接税退给出口商，从而使出口商以不含税价格进入国际市场参与国际竞争的一种政策制度。其实质是对出口过程中所征收的间接税予以免除，或对于生产和流通环节所征收的间接税予以抵免或退还。出口退税是被世贸组织认可的符合国际惯例的中性制度，并非是一种出口补贴措施。这已在GATT和WTO的有关文本中列明。如在GATT附件9《注释和补充规定》中规定：“免征某项出口产品的关税；免征相同产品供内销时必须缴纳的国内税；或退还与所缴纳数量相当的关税或国内税，不能视为一种补贴”。GATT东京回合拟订的《补贴与反补贴守则》中的“出口补贴示例清单中”详细列举了出口补贴的12种形式。其中规定：“对于出口产品生产和销售的间接税的免除和退还，超过对用于国内消费的同类产品的生产和销售，多征收的间接税”才视为出口补贴WTO不仅继承了GATT的有关规定。而且其《补贴与反补贴措施协定》中明确规定：“间接税减让表允许对出口产品生产过程投入消耗的前阶段累计间接税实行豁免、减少或延期，即使国内出售的类似产品不被豁免、减少或延期”。由此可知，只要所退税额不超过已征或应征的增值税、消费税或关税等间接税额，就不算作出口补贴。
1997年开始，我国对有进出口经营权的生产企业自营出口或委托外贸企业代理出口的货物实行“免、抵、退”税的办法（免税，是指对生产企业出口的自产货物，免征本企业生产销售环节增值税；抵税，是指生产企业出口自产货物所耗用的原材料、零部件、燃料、动力等所含应予退还的进项税额,抵项内销货物的应纳税额；退税，是指生产企业出口的自产货物在当月内应抵项的进项税额大于应纳税额时,对未抵顶完的部分予以退税）。此项改革使政府间权责关系发生了变化。“免、抵、退”税办法实施后中央与地方政府之间增值税的分税税基实际上缩小了。（如图1所示）由于“免、抵”增值税的分税税基缩小，那么地方政府应得的25％也随着分税税基的缩小而减少。因此，考虑到地方政府的既得利益，财政部、税务总局出台了“免、抵调库”政策。通过这种方式每季度的“免、抵”税数额均在下一季度的第一个月内办理调库，并将免抵调增值税的25％部分由中央国库划入地方国库，这样地方政府的原有利益得到保障。因此，对政府而言，图1中所反映的出口退税净效应是：中央政府负担了所有的出口退税(包括免、抵税),并弥补了由于“免、抵”而对地方收入造成的影响。
2004年我国对现行出口退税制度进行调整（如图2），国务院颁布《关于改革现行出口退税机制的决定》，具体内容如下：
一是适当降低出口退税率。本着“适度、稳妥、可行”的原则，区别不同产品调整退税率：对国家鼓励出口产品不降或少降，对一般性出口产品适当降低，对国家限制出口产品和一些资源性产品多降或取消退税。
二是加大中央财政对出口退税的支持力度。从2003年起，中央进口环节增值税、消费税收入增量首先用于出口退税。
三是建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75：25的比例共同负担。
四是推进外贸体制改革，调整出口产品结构。通过完善法律保障机制等，加快推进生产企业自营出口，积极引导外贸出口代理制发展，降低出口成本。同时，结合调整出口退税率，促进出口产品结构优化，提高出口整体效益。
五是累计欠退税由中央财政负担。对截至2003年底累计欠企业的出口退税款和按增值税分享体制影响地方的财政收入，全部由中央财政负担。其中，对欠企业的出口退税款，中央财政从2004年起采取全额贴息等办法予以解决。
出口退税改革前，出口地从生产地采购并出口。因此，生产地没有出口退税问题。出口地政府和企业存在出口退税问题。所以出口地出口越多，当地财政所应得到的“免抵调库”量就越大。于是，就得到人们对原退税机制的第一个共识：不利于调动地方政府加大查处出口骗税力度的积极性。同时，对出口地而言“免抵调库”没有真实的税源相对应。于是，我们又得到人们对原退税机制的另一个共识：存在由生产地向出口地政府的隐性转移支付。这种隐性转移支付是1994年税制改革所形成的中央、地方利益分配格局与“免抵退”税办法相矛盾的产物。如果“免抵退”办法不改变。那么，只有通过改变原有的中央、地方分配格局才能消除这种隐性转移支付。这也是当前的出口退税分担机制被推出的重要原因之一。
新的出口退税分担机制下地方政府间的财税关系发生了变化。第一是原来的“免、抵调库”是随当地的出口规模动态变化的，而现在的退税基数返还是一个固定的数目。从长期来看，这一固定数日的影响将逐渐趋于减小直至消失；第二是“免、抵、退”税增量部分由中央、地方按75：25分担。
在不考虑基数返还的前提下，出口地从生产地购进含税产品或原料。假定生产企业产品增值全部发生在生产地，那么生产地政府将获得生产企业上缴增值税的25％,而出口地政府必须支付出口企业“免、抵、退”税的25％。由此看来，生产企业、出口企业所在两地的财税关系不平衡。实际上存在着由出口企业所在地政府向生产企业所在地政府的隐性转移支付。到这里我们可以看到，原出口退税机制下存在着由生产地政府向出口地政府的隐性转移支付，而新机制下恰恰相反，存在着由出口地政府向生产地政府的隐性转移支付。所以说，现有机制是对原有机制下，利益分配格局的一次大调整是以一种新的不平衡取代了原有的不平衡，矛盾的主体由中央与地方转变为地方政府之间。
目前，上面提到的两种隐性转移支付都存在。短期内生产商所在地政府和出口商所在地政府间的财税不平衡得到对冲，但随着时间的推移，新机制下的地方政府间财税关系不平衡将成为主导问题。因此，可以认为目前的退税机制只能是一种临时性的制度安排退税，今后出口退税机制还需在理论和实践方面进一步的优化改良。■ |
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