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从广义的角度来说，规制可以分为经济性规制和社会性规制。根据植草益的观点，“经济性规制就是指在自然垄断和存在信息偏差的领域，主要为了防止发生资源配置低效和利用者的公平利用，政府机关用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。”和社会性规制相比而言，经济性规制是针对特定行业的规制，如公共事业、交通、通讯和金融业的规制。由于很大一部分行业的规制与自然垄断有关，所以经济性规制主要是对自然垄断行业的规制。
一、电信业进行规制的依据
电信业是典型的高固定成本、低边际成本的产业，某些业务领域从技术角度看存在着自然垄断性，特别是在产业的“上游”，旧有观念普遍认为，电信固定网络的重复建设对全社会而言是缺乏效率的，既成本弱增性决定了在一定程度上只能由一个或少数几个运营者提供服务。按照规制经济学家丹尼尔·史普博的观点，规制作为替代市场的一种资源配置方式，应基于三种典型的市场失灵而存在：阻碍性交易（进入壁垒）、缺乏合法的必备条件的交易（外部性）和产生低效率的交易权属（内部性）。
首先，电信服务经营的启动资金数额一般较大，且电信网络基础设施一旦投入即无法转为他用，固定成本具有较大的沉淀性，这意味着竞争或潜在进入对有效定价和产品质量的维持不一定有利，重复建设对整个社会来讲是缺乏效率的，因此需要价格规制以保证在有效定价的同时使投资者得到合理的收益，还需要限制进入以避免沉淀成本的过度投资。
其次，由于电信企业存在网络的外部性。即随着通讯服务网络使用人数的增多，原有网络使用者可以支付较低的价格，得到更广泛的通讯便利，政府通常采用一定措施鼓励新用户使用现有的通讯网络系统。
最后，交易的内部性决定电信企业拥有其所提供的电信服务的私人信息，且电信服务具有无形性、生产和消费同时性等特点，消费者在购买以前无法确定服务的质量，为防止“逆向选择”的产生，需要政府作为中介进行干预以使信息公开化和标准化，从而降低消费者的市场搜寻成本。
二、规制依据受到挑战
随着时代的发展和技术的进步，电信业进行规制的依据受到了挑战。首先，就电信业的自然垄断性来说，近二十年电信业的技术进步日新月异。光纤的发明，计算机技术的应用和卫星通信的引入，使得提供通信，特别是长途通信，电信增值业务不再是需要太大规模的固定投资，而且这部分固定投资也不再是沉淀的，所有这些都使得新的运营商加入电信市场成为可能。另外，随着经济的发展和世界经济一体化进程的加快，使得社会对电子通信需求日益加大，电信市场空前繁荣，业务量每年都成倍增长。
其次，从网络的重复建设方面来看，重复投资依据已经被弱化。从技术上讲，电信技术的发展已使得不同电信网络的相互连接变得很容易。从理论上讲，现代经济学规制理论已从实证的角度对此提出了质疑，从消费者的最大福利出发，垄断的效率损失可能大于规制带来的收益，现代经济学规制理论还认为在电信网络方面，应该容忍一定的重复建设，而引入市场竞争，因为从制度比较的角度讲，由于存在规制的缺陷，引入竞争可能更符合效率原则。
最后，从政府对电信规制行为的失效来看。政府对电信业规制失效的原因如下：一是信息不对称。不仅在电信业，在其他规制产业，也存在信息不对称的问题。电信规制的难点就在于规制机构的信息不对称，即规制机构知道的电信企业的信息远远少于企业所知道的相应信息，如企业的成本和需求弹性等。很明显，如果政府掌握的信息越多，规制的效率就越高；反之，如果政府掌握的有关规制企业信息甚少，规制的结果也就不可能好。二是承诺的不完善。在很多国家，对电信业的规制规则(包括价格规制)是通过规制合同来规定的，同规制机构与电信企业之间的关系相比，规制合同的期限要短得多。目前比较典型的合同安排，价格上限合同一般不超过5年。如果合同能够得到保证，规制机构只能在合同到期后才能修改规制合同。如果受规制的电信企业选择了高强度激励合同，那么在这个合同期内，企业就会成为成本节约剩余所有者，应该说，此时企业就有了降低成本的激励。但是从整体上看，电信并不会获得自己努力的全部收益，因为低成本实际上给规制机构传达了这样的信息，企业的内在效率比较高，因此在以后修改合同时，规制机构就会提出更加苛刻的条件。电信企业在这样的预期下，就会选择低激励强度的合同，这就是所谓的“棘轮效应”。另外，电信服务的质量也无法用合同加以详细规定，其事后监督的成本将相当高。三是规制收买。公众与电信业规制机构存在委托代理关系，电信规制机构应该是一种“信息中介”或“受权监督机构”，其作用就是填补公众与电信产业之间的信息真空。与受规制的电信企业缺乏控制成本的激励类似，电信业规制机构可能也没有充分的激励收集电信产业的技术和经济学方面的信息。即使当规制机构掌握了某些信息时，也可能不是利用这些信息改善公众的福利，而是利用这些信息牟取私利，滥用相机行事权。现代经济学规制理论中的“规制俘获”理论就认为：政府是为了满足产业对规制的需要而产生的(即立法者被产业所俘获)，而规制机构最终会被产业所控制(即执法者被产业所俘获)。按照这个理论，在电信业，也存在规制者与被规制者(电信企业)的利益趋同的风险。
三、电信业规制改革
随着《全球基础电信协议》及《信息技术协议》在国际范围内的实施，各国电信行业大都进行了大刀阔斧的规制改革。通过放松规制、推进私有化等政策，促进竞争和兼并重组。全球范围内放松电信业管制、开放市场和激励竞争已成为不可逆转的潮流。
（一）采用鼓励性规制。激励性规制指对被规制企业实行提高内部效率的经济规制，包括提高生产效率和经营效率。当前电信业可供选择的激励性规制有以下几种：一是特许投标制。政府在提供公共服务或公益事业服务时，给某一企业以特许垄断权，在一定的特许期限后再由竞争投标来决定谁将获得经营的特许权；二是区域间标尺竞争。将受规制的全国性垄断企业分为几个地区性的企业，使各地的企业在相互的刺激和竞争中提高自身的内部效率；三是价格上限规制。规制当局和被规制的企业之间签订价格变动合同，规定企业的价格上限，企业的作价原则上只能在这一价格下自由变动。它有效地避免了以往价格规制中调查企业成本的复杂程序，还能给企业以实际的利益激励。
（二）放松和改善规制。放松和改善规制、建立有利于竞争的电信监管体系是实现电信市场有效竞争的必要保障。目前，中国的电信资费价格体系仍然比较僵化，政府对电信业务资费干预过多，市场化的价格决定机制远未形成，阻碍了资源的优化配置。为此，需要展开对基础电信业务成本的动态跟踪和核算研究工作，积极推进电信资费管理方式的改革，缩小政府定价的范围，改变政府对电信资费的直接调控方式，让电信企业拥有更大的价格自主权，促使价格信号充分反映市场需求。此外，由于电信资源具有的社会公共资本性质，电信企业应当承担“普遍服务”的义务，中国一直以来都是由中国电信通过价格交叉补贴来承担。
（三）开放市场。中国基础电信市场的竞争还不够充分，企业实力差距悬殊，中国电信和中国移动分别在用户规模最大、价值影响力最强的固定电话和移动通信市场上拥有控制力量。可借鉴英国模式，即通过培育新的竞争对手来激活市场，最终形成电信、有线电视、互联网三网并存、交互竞争的格局。此外，互联互通是建立电信业务市场有效竞争机制的基础工作。根据《合同法》以及中国电信立法的精神，电信网间互联合同的订立应遵循“公平公正”、“互相配合”、“诚实信用”以及“保护用户利益”等原则。政府应当制订公用电信网间互联结算指导价格，结合技术监控、法律惩处、行政强制等多种手段，监督和规范电信企业的互联互通行为。
在加入世贸的大背景下，推动中国电信业规制改革，其根本用意在于利用“开放”促进微观经济结构的调整。全球竞争的核心是制度的竞争。制度问题解决的好，整个经济的效率就高，市场中的竞争程度就高，这已经是多数国家历史经验所充分验证的事情。因此，提高中国电信市场的开放度和可竞争性，通过现实的、潜在的竞争压力，规制电信企业的行为，提高整个电信行业的国际竞争能力，是时代发展对中国提出的必然要求。■ |
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