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伴随着经济的发展，人地矛盾的尖锐化越加明显。据测算，随着我国经济建设发展和城市化的需要，今后30年内，我国耕地非农占用的数量大致在2.5亿亩左右，这对人多地少、可供复垦开发耕地资源紧缺的国土现状提出严峻挑战。从1987年1月1日开始施行的旧《土地管理法》中重视耕地保护到1999年1月1日施行的新《土地管理法》明确将耕地保护列为一项国策，再到2003年末国土资源部部长孙文盛在全国国土资源厅局长会议上明确表示要实行最严格的耕地保护制度，加强对国土资源的宏观调控，对省以下的土地资源实行垂直管理，地方土地部门官员纳入上一级土地管理部门进行统一管理。至此，一整套的耕地保护体系已经建立。其中，主要法律包括有《基本农田保护条例》、《土地管理法实施条例》、《刑法》中设立了土地犯罪条款其中包括破坏耕地罪、《农业法》、《耕地占用税暂行条例》、《土地承包法》等，此外还有其他相关法律。在一整套耕地保护政策法规的管制下，我国耕地面积减少的趋势时有控制。有的法律刚开始实施时还有所效果，但并不能长期有效地控制耕地减少。耕地减少的总体趋势并没有得到有效控制，而除了数量的下降，质量和生态的损毁更加严重。
为什么世界上最严格的耕地保护制度的效果不明显呢？究其原因，目前我国所实行的耕地保护政策都是国家强制执行的，是一种指令性计划的方式，其缺点有以下几方面：
一、指令性计划缺乏对耕地保护合理的利益驱动
1、经济利益。1999年1月1日开始实施的《土地管理法》第五十五条明确规定：“新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发”、“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设”。占用耕地和利用原有建设用地的土地收益都留在地方，并主要留给了市、县和乡镇，谁“卖地”谁得益的机制刺激了市、县和乡镇政府将耕地转化为建设资金的欲望，地方政府往往以低价征用、高价出让，赚取差额，或者低价征用、低价出让，刺激招商引资。而耕地保护政策往往只强调耕地保护的重要性，忽略提及地方政府在保护耕地后可得到的经济利益。在比较利益之下，地方政府保护耕地得不到利益，反而要负担相当的成本，因此地方政府的天平往往向耕地保护的相反方向倾斜，造成大量耕地被占用。
2、政治利益。我国对地方政府官员的任期通常为三到四年，并且对其任职期间的工作业绩进行考核，而考核的重要指标就是当地GDP的增长情况。随着农业产值在GDP中比例下降，当地政府往往忽略农业在粮食安全、人民生活保障和生态环境方面的长期作用，偏好选择征用农用地来发展第二产业。“开发区”、“大学城”这些“政绩工程”使许多地方盲目搞城市改造和扩建，许多被征用的农地往往是征而不用。但现行的耕地保护政策中缺乏这种政治利益驱动，未列出诸如“补充耕地的数量、质量，维持生态作为政绩考核的一部分”等利益引诱。对地方政府的政绩考核指标注重经济效益指标，促使地方政府特别是地方官员为追求在任期间短期经济效益滥占耕地，虽有《冻结非农业建设项目占用耕地规定》，但仍然是上有政策，下有对策。而且不同的政策干预相互影响，使保护耕地的激励机制发生扭曲。
二、指令性计划存在区域间不平衡
为了实现耕地总量动态平衡目标，各省、自治区、直辖市千方百计地通过开发、整理、复垦来实现本行政区域内的耕地平衡。然而，我国幅员广大，各地区的经济发展水平、自然条件、土地质量、人均耕地占有面积和后备土地资源情况千差万别。但由于土地资源具有不可移动性，中央政府掌握的信息又不够充分，也使区域间耕地保护的平衡难以实现。根据国家统计局发布的资料，1991年年初各省区实有耕地面积：沿海11省区拥有的耕地占全国的30.73％，中部11省区拥有的耕地占全国的50.77％，西部8省区拥有的耕地占全国的17.13％。例如，江苏的无锡、苏州经济发展较迅速，2010年的建设用地指标在2002年时就已经用完，而同属一省的宿迁经济发展较缓慢，建设用地指标仍有所富余。同样东西部地区由于经济发展的差异，对建设用地的需求也有所不同。如果对不同地方设立相同的建设用地指标，必然对经济发达地区产生经济发展限制；如果对不同地方设立不同的建设用地指标，又会使欠发达地区认为自己不受中央重视，被限制发展本地区经济。这些都导致耕地保护制度在区域间的不公平。并且即使中央政府根据各区域间经济发展的差异，通过土地利用规划修编，调整建设用地指标，由于我国目前纯粹使用指令性计划的方式实行耕地管理，使沿海、中部和西部地区在耕地减少总量管理和用途管理上存在着很大差异。由此说明，只有在耕地管理中考虑地区因素，并对不同地区导致耕地减少的因素加以区别对待，才能从根本上解决我国不合理的耕地减少问题。
三、指令性计划的成本较高
中央政府调查各地的实际情况，制定耕地保护政策，监督、检测政策实施情况，对已定政策进行调整、修订，对违反政策的人员进行处罚，这一成本是巨大的。而从上表可以看出，这些成本的效用并不明显。我国在1997年、1998年实行了两次建设用地审批冻结，1999年实行了新《土地管理法》，但耕地面积减少幅度仍在增加。目前，我国又实行了垂直管理，这项政策的效用还需时间来检验。这些指令性计划导致政府花费较高的成本，而得到较低的收益。
四、指令性计划不具备及时性
地方政府不断与中央政府进行博弈，寻求政策的漏洞。而中央政府因为信息不畅的原因，总是在问题产生之后才进行政策的修订。当中央政府忙着填补旧的漏洞时，新的漏洞已被发现，因此，在这场博弈中，中央政府永远只能处于不利地位。同时，我国的耕地管理决策信息不充分，管理监测手段落后。耕地管理决策需要多种多样准确、及时的信息作为基本依据，我国耕地管理决策的信息，不但种类不足，而且由于受获得信息的时间、渠道和监测手段等的限制，信息准确性、及时性均不足。以我国耕地资源的总量信息为例，目前有多种数据在不同学者的研究和不同部门的正式文本中使用，由此说明我国耕地资源到底有多少，还很难说清，更不要说对其进行科学、合理的管理了。
市场是一只“看不见的手”，可以通过价格机制来自动调节供需。市场需求曲线与供给曲线的交点决定了市场均衡价格和数量。现在国有土地已能进入市场自由流转，而集体所有的土地必须被征为国有土地以后才能进入市场进行流转。这种体制造成了耕地所有者进入市场障碍，使耕地的价格并非由供需决定。耕地因而被低价过度征用、日益稀缺，过低的价格也使耕地保护政策的效用不能充分发挥。“堵不如疏”，耕地保护不能完全依赖指令性计划，应该在粮食安全的基础上，确定耕地保有量，保有量之外的耕地利用充分信赖市场，建立耕地市场保护机制。而建立耕地市场应注意以下几点：
一是明晰产权是基础。首先，从所有权上来看，“农业和城市郊区的土地，除有法律定属于国家所有的以外，属于集体所有。”另据1982年统计，在我国的耕地中，属于集体所有的耕地占耕地总面积的94.4％。而作为集体所有权主体的集体，既有乡镇农民集体，又有村农民集体，而具体到所有权权利的执行人更是不明确；再从使用权上看，农民的承包经营权具体属于物权还是债权，法律并未界定清晰。其次，集体所有的耕地经营被非农业用地者借公共利益之名而低价征用，从而丧失耕地所有权；作为耕地使用权的农民承包经营权更是经常面临频繁的地块调整的风险，所以农民没有长期投资的积极性。再次，耕地产权的可转移性受到限制。按我国目标法律规定，耕地所有权只能通过不平等的征用而单向流转。耕地使用权的转移是通过转包转租的形式实现，并不能实现耕地使用权的真实价格。
由于现行《土地管理法》并未对集体土地的产权做出明确规定，集体经济组织和农民到底拥有哪些权利、义务、责任，都没有从法律上予以固定。正是因为耕地产权的不明确，土地所有权和其他各项权能无法有效地行使，导致农民与地方政府交易时地位不平等，失去与政府讨价还价的机会。而且耕地产权的不明确还导致农户对耕地耕作权缺乏长期的稳定感，掠夺式经营对耕地保护构成威胁。因此明晰、安全的产权是建立耕地市场的前提。
有学者认为，应取消集体土地所有权，转为国家所有，农民取得类似于永佃权的农地使用权，按物权性质对其进行界定，在用途管制条件下自由流转，可以继承或赠予。还有的学者认为根据耕地联产承包责任制的实际，来确定耕地的所有权主体，在明确耕地集体所有权的基础上，准确界定耕地的耕作权和发展权。耕地的耕作权主体仍是承包耕地的农户，耕作权具有继承、转让、出租、抵押等职能，以实现耕地耕作权的流转，促进耕地资源的有效配置。耕地的发展权归国家所有，从根本上控制耕地转为建设用地。笔者比较赞同前一种观点。只有拥有了对耕地充分的使用权，农民的地位才能提高，才获得了与政府谈判的资本。
二是耕地市场中降低地方政府的职能。地方政府在土地征用中过于扩大自己的职能，通过强制手段剥夺农民在耕地上的权利，将耕地市场中作为土地供给者的农民完全排挤出市场，往往由政府一方说了算。因此，应降低地方政府的职权范围，使其无权向农民征用土地，只能在市场的前提下与农民进行公平交易。首先，对各项非农建设占用耕地，一律实行有偿使用，并改现行的农地征用制为征购制，即非农建设占用耕地要按市场价格向农民和集体组织强制性购买，这样既可避免侵占农民利益，又能限制土地投机和乱占耕地。其次，合理进行土地收益分配。一方面，改变目前占用耕地收益全部留给地方财政的做法，对耕地农转非收益，在扣除对农民和原集体所有单位的各项补偿以及有关费用后，全部上缴中央财政，以遏制市、县政府在经济利益驱动下无节制的大量征占耕地、出让土地的倾向。再次，引导地方利益为土地管理工作服务，形成良性的自动调控系统，这样才有利于做到真正的清原正本。例如，可以规定“农地转为非农建设用地的土地收益全部上交中央，原则用于耕地开发”，这种分配办法能够从根本上清除地方政府热衷批地生财的经济动机。另外，可以考虑将原有建设用地开发的土地收益部分甚至全部留给地方，促使地方政府积极进行内部挖潜改造，使已有建设用地不断升值。
三是中央政府通过经济杠杆来达到耕地保护的目的。价格是市场机制配置资源的有效杠杆，决定着农户对土地的经营效益。长期以来，我国工农产品的剪刀差较大，农业的比较利益低，造成农业生产投资下降，自身积累能力弱，农民投入少的短期投资行为。而健全的农产品市场可提高农户扩大对土地投资的积极性；规范的农村集体土地市场有利于耕地向种田能手合理集中，从而解决土地利用中的规模效益差、土地分割零碎而引起的对耕地保护性措施投资的效益外溢等问题。出于对粮食安全、社会稳定的考虑，国家完全有必要对耕地市场进行干预：对于耕地之间的流转，中央政府可以少收或免收税收；对于耕地向其他农用地流转，中央政府可以根据各地不同农业发展状况，制定相应的政策导向，依据鼓励生态退耕或防止随意退耕来提高或降低税率；对于耕地向建设用地流转，则必须把因耕地损失的外部成本“内化”，把损失造成的社会、生态、机会成本及对后代的代价纳入市场成本。而市场具有不完备性，因此需要政府征收高额税率来体现这种市场成本，以达到调节市场供需的目的。■ |
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