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预算外资金是指国家机关、事业单位、社会团体和政府委托的其他机构为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取、募集和安排使用的未纳入财政预算管理的各种财政性资金。它包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院和省级人民政府及其财政、发展改革（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。
一、预算外资金的作用
近年来由于经济发展缓慢，国家财政税收日趋紧张，预算内资金只是杯水车薪，远远满足不了事业发展的需要。从部分地区财政现状看，只能是吃饭财政，有限的财力在地区经济建设和事业发展中捉襟见肘。在这种情况下，预算外资金起到了重要的补充作用，促进了社会财力的综合平衡。特别是在保证各项事业正常运行的经费需要，支持经济建设和社会事业的发展，增强宏观调控能力等方面显示出重要作用。
1、对预算内资金不足的弥补作用。多年来，国家财政预算负担一直很重，地方财政预算也超负荷运转，收入和支出矛盾比较突出。在这种情况下，预算外资金可以满足某些零星支出及专用支出的需要，不仅有利于这些事业的发展，而且有利于减轻国家预算安排的困难，弥补国家预算内资金的不足。国家预算负担减轻以后，就可以集中资金用于重点建设。
2、对专项事业发展的保障作用。预算外资金的一部分是国务院或财政部门审批的项目和标准向企业单位和个人征收、募集或以政府信誉建立的有特定用途的各种基金，带有专用性特点，不仅收入有特定的用途，而且支出必须是专用性的，按照中央的方针政策和国家规定的用途使用，专款专用，收支挂钩，收支结合，多收可以多支。这样，就使专项事业的发展有了可靠的资金保证，从而加快专项事业发展的步伐。
3、对社会财力的综合平衡作用。预算外资金作为国家预算的重要补充，是社会财力的一个重要组成部分。因此，在宏观上要求预算外资金必须纳入综合财政计划，在微观上要求预算外资金的提取和使用也必须同预算内资金一样具有预算的法律性，这样才能使预算内资金同预算外资金有机地结合起来，既做到统筹规划，又综合平衡。因此，预算外资金有利于促进社会财力的综合平衡，推动国民经济的发展。
4、对调动地区、部门、单位增收节支积极性的促进作用。预算外资金是根据国家规定所设立的，虽然所有权归国家，但是地方、部门、单位享有一定的使用权。这部分资金集中和分配如何，同本地区、本部门、本单位的利益有直接关系，因而有利于调动地区、部门、单位增收节支的积极性，有利于提高资金的使用效益。
二、预算外资金的弊端
1、扩大了收费部门的收入差距，造成苦乐不均。一些职权部门权力大，收费项目多，收费也多，财大气粗，其经济实力和社会地位明显高于其他部门，造成各部门之间相互攀比，千方百计地增加预算外资金的收入，这既是收费带来的不良后果，也是乱收费现象屡禁不止的一个重要原因。一些部门和单位还把收费当作本部门唯一的或主要的目标，而忽视了政府管理服务职能的发挥，使得政府行为扭曲。收费部门有了充足的收入来源，花钱大手大脚，各项经费支出标准超出国家规定，各种装备设施、办公的条件、职工的待遇都高于单靠财政拨款过日子的部门，加剧了收入分配不公，产生了部门之间权力、利益的矛盾冲突。
2、冲击财政分配，脱离财政监管。收费单位将资金上缴财政专户实行收支两条线，只是象征性地在财政专户旅游一遍，很快又划拨回收费单位使用，使收费单位有借口称其资金是财政拨回的，是经收支两条线的合法资金。财政部门对划拨回收费单位的经费又不及时追踪其支出情况，等于体现政府职能的财政性资金长期在体外循环，这就很不利于集中财力支持基础产业等方面的发展，削弱了财政分配的主导地位，影响了财政宏观调控能力。预算外资金脱离了财政监督管理，收支随意性大，自主性强，变成无人过问的“自留地”或难于解决的“小金库”，这就成为滋生腐败的土壤和温床。
3、加剧了固定资产投资规模和消费基金双膨胀。由于缺乏政策引导、制度约束和必要的监督管理，预算外资金在使用方向和范围上较多地偏向两个方面：一是用于项目建设和非生产性建设，地方地府一般立足于本地利益，计划能力和投资重点与国家不一致，缺乏科学性，造成盲目建设、重复建设、非生产性建设比重过高，建设使用效力低下的情况。二是用于本单位自身的日益增长的经费开支，为职工发奖金、搞福利，扩大了个人消费基金，破坏了国家的分配政策和分配秩序，出现非工资性收入高于工资性收入，不直接创造价值的行政事业人员收入远高于产业工人收入的不合理现象、造成有收费收入和无收费收入部门之间，以及收费多与收费少的单位之间分配不公。
三、加强预算外资金管理的思路
1、确定预算外资金管理的指导思想和总体要求，明确预算外资金的流向。加强预算外资金管理，必须进一步明确管理的指导思想和总体要求。一是加强预算外资金管理要符合宏观调控用好，微观强化管理的总体要求。二是主要运用法律手段，辅之于经济和行政手段，对预算外资金的运行进行调控和监督。三是在保持预算外资金国有权不变的前提下，通过有效的管理提高资金的使用效益。根据上述的指导思想和总体要求，可以确定这样的管理目标：发挥预算外资金的社会和经济效益，按照社会和事业的发展需要，引导预算外资金的使用方向，鼓励预算外资金用于科技教育事业，促进其他事业的发展，限制一般性基建投资和社会消费，把预算外资金作为第二预算，补充预算资金的不足。
2、制定完善预算外资金管理法律、法规，依法管理预算外资金。在以往的预算外资金分配过程中，我们对收支计划、使用、考核办法、效果评价等各项指标缺乏统一的法定标准和原则，因而在使用过程中，很大程度上存在着随意性，造成消费失控，浪费严重，预算外资金的经济效益没有得到相应发挥。为提高预算外资金的使用效果，建议政府相应修改拟定预算外资金管理法规，通过人大讨论、立法，规范预算外资金的管理。通过把预算外资金管理纳入法制管理的轨道，建立预算外资金使用责任制，健全考核预算外资金使用效果的指标，使各单位既享有充分的预算外资金使用权，又承担相应的责任，有计划、有重点、有目的、有效地运用预算外资金，依法管理预算外资金。
3、认真编制预算外资金收支预算，强化预算外资金的财务管理。一是不断完善预算外资金“收支两条线”的管理办法，收入全额上缴财政，支出由财政部门核定指标，统一安排使用。二是各单位年初要编制预算外收支计划，报财政审批，财政部门根据各单位的计划统一编制预算。对于收入较多的单位要抵拨预算内经费，对于支出较大的适当进行调配，总的原则是力求自身平衡。各单位要按月、按季及时报表，使财政部门及时掌握预算外收支计划执行情况，年终进行认真总结，既要总结成绩，又要分析教训。三是要加强财政专户的管理，坚持收入随收随存，支出按预算标准随批随支的原则。
4、切实加强对预算外资金管理的监督检查，充分发挥预算外资金的效益。要把预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准；检查票据的使用情况；检查预算外资金存储使用情况；检查预算外资金的预算执行情况，对预算外资金实行跟踪问效。通过检查，合理引导预算外资金的流向和流量，使预算外资金在财政的宏观控制下管好用活，充分发挥预算外资金的效益。■ |
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