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近几年来，国有企业改革成为市场经济条件下的一个热门话题，但伴随而来的是国有资产流失现象的不断出现。其流失数额之大、增长速度之快、流失环节和手段之多、查处之难可谓触目惊心。国资流失严重已困扰了国企的改革和发展，对国有资产加强监管已是当前国有企业改革中迫在眉睫之举。
一、侵吞国资花样越来越多
由于出现政策以及不可抗力等方面的因素，国企改革中难免会造成一些国资流失的现象，但现实中的问题是国资的流失大多是由于违纪、违法造成的，近年来国有资产流失方式不仅表现为贪污、盗窃、挪用、拖欠等，而且日益呈现渠道多样、手法百出的趋势。
其一，在进行国有产权转让和处置国有资产时，以低价或无偿转让给非国有单位或者个人，或者恶意低价拍卖。比如，2004年7月12日申请破产的辽宁轮胎集团是国家重点企业之一，2002年5月朝阳市政府组建了以一名副市长为首的“辽轮改革与稳定办公室”进驻辽轮集团。改革的一个重大行动就是将总投资10多亿元、效益最好的子午胎分厂出售给朝阳信丰资产经营有限公司，售价仅为2.83亿元，而信丰公司仅向辽轮支付现金8300万元，承担辽轮对银行的债务1.78亿元，共计2.61亿元。优质资产出售后，辽轮只剩下一个空壳，不得不申请破产。黑龙江省国资委主任胡祥鼎说：“国有产权转让，被很多人认为是最后一次廉价而丰盛的宴席。不少人动用一切手段、关系试图加入这场宴席。”
其二，操纵资产评估。应当进行国有资产评估时，或不评估而直接按账面净值作价，或不完全评估而将土地使用权和无形资产排除在评估之外，或压低评估价值使评估成为国资流失的合法形式。据有关媒体报道，2003年前后黑龙江乳业集团改制过程中，审计为资不抵债1.45亿元，集团管理层在评估国资时，对多年形成的“金星”、“龙舟”等知名品牌不进行评估，意图进行“零价”收购，如果不是被黑龙江省国资委及时发觉并果断地废止该收购方案，又会多一起国资流失大案。
其三，变相掏空国有企业。在股份制企业和中外合资合作企业中，国家出钱注入优质资产或无偿提供土地使用权，而对方却低价高报、以旧顶新、以次充好、出物不出钱、投资不到位，国有股同股不同权、同股不同利，通过关联方交易实行高进原材料、低售商品而转移利润等，掏空国有企业，变相地造成国有资产流失。尤其是在企业改制过程中，低价剥离优质国有资产，低价折股或部分国资不折股、无偿送人、搞“内部职工股”的现象更是普遍。
其四，滥用经营权。通过压低利润、非法融资、转移隐匿、低价租赁和发包等手法将大量国有资产装入自己的腰包，为个人或少数人的利益而违反财务制度，挥霍和侵吞国有资产。
造成国资流失的行为不胜枚举，其后果的责任者，不仅仅有国有资产的占用者、经营者，更多地来自国有资产的出资者及上级部门、地方政府。在主观上是故意，是不少人借国企改革之名，利用职权化公为私，大量侵占国家资产。这种蓄谋的弄虚作假，在查处上又是非常困难的。在后果上造成的不仅是国家的出资份额以及以后应获取的收益权的流失，更严重的是国家所有者权益的损失，以及国企效益急剧下降、甚至破产倒闭、职工入不敷出或下岗等一系列问题的发生，增加了社会的不稳定因素。甘肃定西县百货零售公司改制后，国资流失214万元，需安置的103名职工至今仍有90名没有得到妥善安置。
二、根源在于缺乏监管机制
其一，缺乏完善的监督管理体制。我国国有资产管理体制的设计和运行尽管强调要本着“统一所有、分级管理、分工监督、授权运营、自主经营”的一般原则进行，目前的《国有企业财产监督管理条例》及现有的有关单项法规对行使国有资产出资权、监督管理权等都有所规定，但在实际运行中并没有真正走上法制化、科学化、市场化、规范化的路子，而是用行政行为代替法律规范和市场机制，在国资最高决策主体与中央管理主体及地方各级管理主体之间、各级主体与国资占用者、经营者之间，以及经营者内部及其与中介机构之间缺乏健全完善、可操作性强的管理法规、制度。主要表现在：一是国有资产管理监督部门权利和责任不对称，国有资产的重大决策者、执行者和监督者有谁担当？监督管理和运营责任怎样明晰？等等，目前都还没有一个明确的说法。这必然会造成管理监督职能不到位，设置不作为。其结果是关键环节失控，不是问题出现没有及时发现，就是发现了问题有关部门也只是静观，谁也不愿主动去“捅蒌子”；二是在推行国企改制的过程中，没有及时制订相应的法规，缺少有效的法律环境支撑。国资出资方、监管方和企业之间对改制中国有资产保值增值的责任不明确，玩忽职守、履行职责不当造成资产流失应如何处置在立法上还不够明确等，使国资监管部门无法真正地行使资产所有者的监管职能；三是真正的法人治理结构还没有建立起来，再加上国有单位改革缺乏经验，存在产权不明晰等不利因素，在具体操作上，多部门、多头管理、重复管理以及管理混乱、效率低下的现象仍然十分普遍，这就很难保证管理政策的实施，致使国资管理工作漏洞百出，给不法分子可乘之机，从而导致国有资产流失严重。
其二，缺乏行之有效的监督约束和激励机制。国有资产的所有者、经营者和职工之间，以及经营者及其与有关社会中介机构之间缺乏有效的相互激励、制约的监督检查机制。目前，国有单位虽然实行了厂长经理负责制，但是国有资产的所有者却普遍处于缺位状态，拥有国资的公司制企业，董事会、监事会的作用又大都得不到有效发挥，这样，国资的安全系数就大大降低，国资流失的机会就大大增加了。而且，资产所有者和经营者之间又是有矛盾的，所有者希望以较小的享受成本支出带来更高的企业价值和股东财富，而经营者的目标是实现企业价值最大或资产增值最大的同时，能更多地增加享受成本，考虑更多的是个人收入的最大化。这样，客观上就有资产管理经营者侵占所有者利益的可能。由于缺少有效的监督约束和激励机制，国有资产保值增值方面的考核指标又很少量化或量化标准的确定不科学，只要企业账面上有效益，厂长经理就可以名正言顺地取得责任约定的基本收入和风险收入及相关的奖励，管理监督部门和厂长经理就能获取所谓的政绩和社会地位。在这种情况下，很难形成真正的约束力，国资的安全就只能依赖有关责任人素质。再者，国有单位领导的收入普遍较低，风险与收入不对称，所得与贡献、义务、责任不能有效匹配。这样，在较低的收益和回报同承担的责任不对称，失职或经营失败带来的风险较大的工作环境下，有违背经济关系中普遍存在的人性利己假设，就容易造成部分经营者心理失衡，并由此诱发少数人以权谋私，导致国有资产流失。还有，目前国有单位内部的民主管理监督制度形同虚设，企业的经营缺乏透明度，职工很难了解国资的运营情况，几乎无法发挥对国有资产的民主管理监督作用。如果没有完善的监督约束和激励机制，造成国资监管难、流失严重就在所难免。
其三，经营管理工作薄弱。规范、科学的经营管理工作是国有资产保护的必要手段，但由于种种原因，目前国有单位普遍存在经营管理工作薄弱，缺乏与国有资产保值增值相配套的健全有效的内部控制制度，管理无章可循、有章不循等问题十分严重，使国有资产处于失控状态。这客观上为思想不端正者侵吞国有资产提供了条件，造成私设小金库、公款私存、贪污挪用、挥霍浪费、弄虚作假虚、增利润而实亏等各种违反财务制度现象的发生，使国有资产大量流失。同时，滥用经营权，决策失误，盲目投资，从事高风险性投机项目，擅自为他人担保等造成国有资产流失的案例也难免会经常出现。
其四，打击力度不够。通常是当事人打着改革的旗号而暗箱操作，往往因没有先例可循，难免有漏洞和失误而被放过一马。权力腐败成为国有资产流失的“顽疾”。更使一些部门和领导，为个人的利益、关系，隐瞒不报，有案不查，有责不追或尽量推迟、避重就轻、推诿责任等，有的甚至袒护违法乱纪者。如此的迁就姑息政策，难免会让那些“试图加入这场宴席”的人们敢于冒险跟进，甚至胆子更大、招数更花。
三、出路在于加强制度与监管
加快国有资产保护法制化步伐，促进国有资产监管体制的完善。因违纪、违法行为造成的国有资产损失、减少的现象在法律上应该而且是能够禁止的。保护国有资产必须有法可依。我国目前尚未颁布国有资产的基本法，国有资产管理主要是由国家行政机关制订和颁布的大量行政法规，以及财政部门和有关主管部门颁布的部门规章以及其他法律规范性文件来规范。在操作上往往无所适从，虽然最高人民检察院下发的《关于强化检查职能，依法保护国有资产》的通知中明确要求检察机关的民事、行政检查部门可以以国家法律监督机关的身份，提起民事公诉，或者支持提起诉讼，以维护国家和社会公共利益不受侵犯。但是，我国民事诉讼法中对此进行起诉却没有具体的、可操作性的规定。所以，应加快立法步伐，尽快制订、颁布国有资产的基本法，明确国有资产所有权主体及其职责权限，对国有资产控制、监督与管理，以及国有资产流失的查处、起诉主体的地位和起诉标准，国有资产监管部门和企业领导的责任等以法律形式明确下来，以便依法查处、追究国有资产流失的责任。
强化国企内部管理，进一步完善国有资产监管制度。深化国企改革，必须按现代企业制度要求，运用市场化机制来管理国有资产，完善企业法人治理结构，建立健全科学、完善的内部管理系统，使股东会、董事会、监事会和经营层之间责、权、利明确，使之各负其责，有效运转和相互制衡，防止内部监控流于形式。应明确、完善、量化国有资产保值增值指标体系，健全监督约束和激励机制，促使企业领导层强化对国有资产权益的责任意识和法律意识，规范经营管理行为，有效运作、处置国有资产。
加大监管、惩处力度。如果说侵占国家资产是私欲膨胀，主要是主观方面的原因的话，那么有关部门、机构的监管不力，就构成了严重的失职，则属于环境因素。像曾报道过的甘肃定西县百货零售公司在改制中，资产在评估前并没有进行必要的审计，直接进入了评估程序，严重失实的评估报告，在相关管理部门又没有进行实地核实，致使经理王学礼侵吞国有资产214万元。但如果不是被解聘职工的层层上访和检察机关的介入，这起国资流失大案可能也就不会被揭露出来。可见，必须加大监管、惩处力度，这样才能有效地堵塞国资流失“黑洞”。■ |
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