| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 经济/产业 |
土地是人类生产、生活和延续文明的物质条件，它是国民经济各个部门生产、发展的基础，而土地利用规划是合理组织土地利用的重要手段和工具。因此，土地利用规划是否科学、合理，是否可持续，将会对人类活动的各个方面产生深刻影响。
我国的土地利用规划起步较晚，但自八十年代中期，尤其是进入九十年代以来，土地利用规划的内容在深度和广度方面都有了很大的发展。1987年以来，我国组织编制和实施了两轮土地利用总体规划，土地利用规划工作取得了很大成就。土地利用规划体系已经基本形成，规划实施管理制度初步建立，规划的实施，特别是新《土地管理法》颁布实施以来，土地利用规划受到社会各界的普遍重视，各级政府按规划用地、管地的意识普遍增强，土地利用规划对经济社会发展的调控作用越来越得到全社会的认同。通过规划提高了土地利用的综合效益，促进了产业结构的优化，改善了生态环境，保障了经济社会的快速发展，在保护耕地、促进土地集约利用、保障经济社会可持续发展方面发挥了重要作用。在规划的类型上，从以往重点进行的农村土地规划，发展成为土地利用总体规划、土地利用专项规划以及土地利用详细规划三个层次，而对城市土地的利用规划也越来越重视。我国土地利用规划的具体内容包括土地资源分配与再分配，各类用地结构的合理调整和优化布局。土地开发、利用、保护、整治的总体协调，以及城市土地利用规划，基本农田保护区规划、土地开发规划、土地整理规划等专项规划及其设计。
然而，我国对土地利用规划的理论研究仍十分薄弱，对于土地利用规划的理念方面仍存在不少误区，致使规划对土地综合开发利用的指导作用不能完全体现出来。存在的误区主要表现在：
1、目前的土地规划主要以满足人类需求为导向，忽视土地本身自有的特性及内在的生态作用。现行的土地利用规划是以人类社会生产、生活的空间需求作为土地资源开发和利用的依据，忽视了城市土壤系统本身的自然生产功能，以及由这些功能所衍生的其他生态与环境效益。例如：忽视了它在涵养地下水资源方面所发挥的重要作用，直到城市因为地下水得不到补给，出现用水危机或者地面塌陷时才注意到土地的生态效应；又如：忽视城市中生态敏感地带的保护，直到城市环境内的有益物种大量消失，有害物种因缺乏天敌而大规模出现。城市生态系统演进具有“人为控制”和“自然作用”两面性的规律，而现在的土地规划往往忽视这一规律，大多将“城市”看作独立于自然生态系统之外的人工环境，过分强调人类在城市发展过程中的作用，从而导致城市土地的生态系统遭到破坏，使土地使用的可持续性受到挑战。
2、土地评价标准往往单纯立足于建设活动本身的经济性指标，而忽视其他经济、文化、环境生态等相关因素的作用与影响。我国现行城市土地利用评价指标体系，在城市总体规划中被称为“建设用地质量评价”，主要包括：地形、地貌、地质、地基承载、地表坡度、地质灾害分布、水文条件等内容，大多属于“土地建设经济性”范畴。包括土地的分等定级也多是以土地的经济效益作为指标来指定的，适合经济建设，对经济发展贡献大的土地等级定为高等，不适合经济发展，区位较差的定为低等。而对于文化、环境等评价指标体系并未确立，更没有以此来作为土地利用规划的参照。因此土地利用规划往往都是朝着一切有利于经济建设的方向进行，经济建设高于一切。例如：旧城改造往往忽略了对传统文化的保护，盲目地乱拆乱造，孰不知这样的经济发展是以牺牲文化、生态环境等其他因素为代价的。而现在的土地规划并没有体现对文化、生态环境的保护。
3、土地利用规划往往只考虑代内公平，忽略代际公平。目前的土地利用规划为追求耕地总量的动态平衡，过分追求“占一补一”，对于被占耕地一定要用一定数量的未利用土地的开发复垦来进行补偿。土地的面积具有固定性，一味的过度开发未利用土地会导致其数量急剧减少，而这对于下一代来说是不公平的。过度的开发会使将来可用土地越来越少，但是现在的土地利用规划尚未对未利用土地开发的代际时间分配进行研究，同时对农用地转为非农用地的时间合理分配也缺乏研究，在我们一味强调代内公平的同时，往往忽略了对代际公平的考虑，这也违背了可持续性发展的原则，造成现有土地利用规划对未来的不公。
4、固定的土地行政区域打破了土地利用的连续性。我国的土地利用规划是以行政区域作为设定的标准，土地利用总体规划自上而下分为五级：全国、省、市、县以及乡。每一个下级在上一级的审批下，制定实施各自的土地利用规划。但是每个地区土地的自然属性和土地上的各类生态系统的分布都有其固有规律，它们的分布并不会因为行政界线而中断。而现在的土地利用规划单纯地以行政界限作为划分单位，打破了土地利用的连续性，使土地的生态系统硬生生地被打断，对土地利用规划的执行也带来不便。因此，过于机械的划分对跨越行政界线土地资源的科学规划、合理利用和有效管理造成很大的问题与矛盾。
5、土地利用规划的制定和实施脱离了公众参与的环节。目前的土地利用规划只从国家和地区的角度出发，规划一般采用自上而下的方法，往往是上一级制定规划指标，而下一级务必要完成这个指标。但是各个地区的经济发展状况、文化发展水平、自然地理条件不尽相同，国家对各个地区的自身特点并不十分了解，对各级地方政府、企业团体、农场、农民的需要缺乏科学的评估和有效的协调办法，制定的土地利用规划难以满足公众的需求。例如：对于规划所制定的建设用地指标，沿海开放城市可能远远不够，而对于西部不发达城市来说，建设用地指标仍有剩余，这就造成了规划在区域间的不公平。而对于公众参与规划的程序和方法也没有科学的对策，从而致使规划的制定偏离公众的需求，从而给规划的实施带来很大的困难。
针对我国土地利用规划理论方面的不足，我们有必要向世界发达国家借鉴、学习土地利用规划的理念。而德国、英国、法国、美国、欧盟、日本这些国家或地区的土地利用规划的理念往往是走在世界的前列，对我们来说具有十分重要的借鉴意义。虽然这些国家的经济发展、自然条件各异，他们在规划理念方面还是具有不少的共同点。
这些国家在国土规划的理念上，除了强调国民的各种机会均等和区域的均衡发展等传统理念之外，同时又根据联合国环境与发展大会的宗旨，重视可持续发展，保护自然和发展文化等。他们对具有综合协调功能的国土规划工作十分重视，同时不断加强本国的土地利用规划工作。过去的国土规划在制定过程中很重视土地利用方法、把地理等自然科学领域作为重点进行分析。现在，各国在国土规划制定过程中，重视国土规划对经济、社会和环境领域的影响、强调国土规划对各项政策要发挥战略性作用，在法律、行政、制度方面进行改革、把国土政策作为协调各项政策和各种利害关系的“决策链”。以前主要由政府公共部门制定并负责的国土规划，现在，政府、民间、国民以及专门的土地利用规划制定组织共同参与和分担责任，中央政府的作用倾向于事务协调。在城市建设中出现了以政府与居民的合作伙伴方式进行街区开发建设。国土规划中，以城市为核心，带动周围农村的城市圈规划越来越重要。鼓励制定国内跨行政单位和跨国境地区的广域规划。
鉴于这些先进的土地利用规划理念，可以对我国的土地利用规划进行合理的改进。
1、注重发展生态经济规划。生态经济规划注重的是生态环境和经济发展的综合效益，经济快速发展是实现良好生态环境的前提保证，而良好的生态环境又能从根本上保证经济效益的持续提高。在城市郊区生态经济规划中要从整体上研究各种系统间的内在联系，本着公平、持续、和谐、高效、需求和质量升级的原则，寻求对该系统进行整体的规划协调，使系统的整体结构达到最合理，整体功能达到最佳状态。鉴于现行城市土地利用规划所存在的一系列问题，建议对其规划体制进行重大修改，构建以城市生态系统平衡和可持续发展为基础的新型土地利用规划体系。尊重城市土地的自然特性，使城市土地资源利用更为符合城市生态系统运行的相关规律，充分发挥其自然生态功能和社会经济功能的双重效益。土地利用规划是基于城市自然、社会、经济价值综合平衡基础上的空间资源规划，它关系到城市生态系统中各物种的生存利益。合理的土地利用规划既是人类改造自然生态环境的根本体现，也是有机整合城市“人工环境”与“自然环境”的纽带。而土地利用规划制定过程中的众多不够科学的“疏漏”，不仅造成城市“土地”不能充分发挥生态与空间功能，降低城市生态系统的综合效率，而且为个别人留下了可为一己眼前利益之私进行专营的漏洞。立足生态，有即时拾遗补缺，建立更为科学合理的土地利用规划体系，能合理发挥城市土壤体系的生态与空间功能，促成城市生态系统在保持内在平衡的同时与地球环境和谐、可持续发展。
2、用区域土地利用规划代替城市土地利用规划。我国已建立了国家、省、市、县、乡五级土地利用总体规划体系，县以上四级编制了土地开发整理专项规划，但目前各级总体规划职能分工不明确，内容雷同，其他专项规划很少编制，详细规划没有很好开展。新型的土地利用规划理念要进一步强化总体规划功能，明确各级总体规划的分工，国家级、省级规划突出宏观性、政策性、战略性，抓住关系经济社会发展的全局重大战略问题，提出区域土地利用方向和重点。对于处于同一地理区域中的城市，在经济发展类似的前提下，可以统一进行土地利用总体规划的编制工作，由上一级来监督执行，充分保证土地利用类型的可持续性。
3、明确规划的目标性、阶段性，实现代际公平。土地利用规划具有阶段性。每个阶段的重点应有所不同。土地利用总体规划同时具有目标性，涉及社会经济的各个方面，应当是多目标的综合规划，而不是单一目标的资源利用规划。当然，多目标并不意味着无所不包，而应突出有限目标和阶段性重点。上两轮规划突出耕地保护，应予于充分肯定，但不能把土地规划仅仅看作是耕地保护规划。新一轮土地利用总体规划的目标是要为实现全面建设小康社会这个宏伟目标提供土地保障。主要包括三个方面：一是要处理好经济发展与土地资源保护的关系，继续加强农地特别是耕地保护，实行“世界上最严格的耕地保护制度”，保护和提高粮食生产能力，这也是当前和今后一个相当长时期我国土地规划的重点和主线；二是保障必要和合理的建设用地，要充分考虑我国正处于高速城市化、工业化发展的现实，严格控制建设用地。应严在控制土地利用的浪费，而不是简单控制用地数量，要在集约用地上多下工夫；三是保护和改善生态环境，统筹人与自然的和谐发展。同时，对于这一阶段和下一阶段的重点要注意把握，不能将下一代的土地提前利用，保证代际公平。在土地利用和城市发展上，即要坚持“但存方寸地，留与子孙耕”的底线，又要保证对于城市发展正常的土地投入。
4、实现土地利用规划的动态性。我国的国土规划经历了一个从规模开发到恢复治理再到主动管理的过程。基于资源的有序利用和持续发展，应将国土资源看成动态变化的有机体，其生长发展必须遵循一定的自然规律，按照资源的自然属性进行科学合理规划，摆脱为人服务的资源观的桎梏，确立生态伦理观，为资源的合理利用开辟新思路。同时，随着经济的发展，土地利用状况也在不断的发生变化，而我们的土地规划不能仅仅尾随着经济发展的变化而变化，他应该是对土地的利用起到引导和限制作用，这就使得土地利用规划不能一成不变，应该对土地的利用有预见作用，提前对土地的使用进行合理的引导，真正实现规划的龙头作用。
5、实现区域间和区域内的公平发展。每个区域的经济发展状况和人文、地理、自然条件各有不同。要实现区域间和区域内的公平发展，必须建立完善的区域规划层次体系。国家和省级规划属指导性规划，具有法律效力，同时必须听取市县的意见，对于国家和省级规划进行修正，针对不同地区的特点制定不同的指标，市县规划必须服从省级规划的指导和约束。比如东部地区的建设用地指标可以高些，而西部地区的建设用地指标可以低些。同时可以通过限制东部建设用地使用量，鼓励西部发展经济等手段，真正做到区域间的公平。
6、加强公众参与，开门、开放编制规划。土地规划作为社会主义市场经济条件下政府的公共产品，要体现人民群众的根本利益，规划的编制和实施不仅要有政府的组织协调和贯彻落实，更要有全社会的共同参与，规划是政府行为和全民行为的高度统一。从规划的编制到实施整个过程，都要严格按照法定程序，要增加规划的公开性、透明度，加强公众参与，要彻底改变过去那种少数人参与、过多体现长官意志的局面，在规划编制的各个阶段和环节，采取包括问卷调查、公开征询意见、社会听证、专家论证、公告、公示等多种方式，广泛听取各方面意见，保障人民群众参与规划编制的权利，开门、开放编制规划，保证规划决策的民主化和科学化。
总之，土地利用是一个日趋复杂化的动态化的开放系统。新型的土地利用规划理念应该以整体性和动态性为特征，应用系统分析理论，充分重视经济、社会、文化、生态多元复合因素，注重可持续发展和集约化经营，不断深化土地利用规划理论和理念，充分体现生态保护、伦理思想、协调发展的规划思想。■ |
|
|
|
