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在单一制国家中，我国地方政府的首要职责在于执行中央政令，但根据宪法，地方政府又在一定范围内拥有地方事务的自主决策权。实践上看，改革前，中央对地方政府实行统一控制，后者拥有的自主决策权微乎其微。改革后，由于市场经济不再要求将所有公共事务纳入单一的中央决策中心，也由于中央需要地方政府分担日益繁杂的地方公共事务的治理责任并充当制度创新的初始推动者，中央开始向地方政府下放包括地方立法权、一定的经济与社会管理权、财税权以及人事管理权等在内的有限权力，放权本身也以分税制的实行为标志逐渐走向制度化。自主决策权扩展后，地方政府在地方经济、社会发展方面日益扮演起重要的领导者角色，地方政府的能力与绩效建设也随之成为政治学研究的焦点。我们则认为，在探讨如何提升地方治理绩效论题时，不可忽视地方政府的社会责任也即对所辖区域居民所负有的公共服务责任，这一视角，并应将强化地方政府的社会责任作为研究地方政府建设的重要内容。
一、地方政府的社会责任：理论分析与现实评价
学界对于政府责任现已达成共识，即认为民主政府的权力来自人民的委托，后者委托的目的是为借助政府权力实现公益，而政府则负有维护社会秩序，保护公民权利，供给公共产品的责任。这既意味着政府必须及时回应民众要求并加以有效满足，也意味着政府如未能完成其公共服务职责时，必须承受可预期的制裁后果。事实上，政府的责任虽可能以道义责任、政治责任和法律责任等不同形态出现，但由于其最终标准是政府行为对社会利益的影响，故可将政府的上述诸责任统一概括为政府的社会责任。
我们可以方便地为地方政府的社会责任找到法理依据。宪法和地方组织法规定，各级地方权力机关即各级人大由选举产生，对人民负责。各级地方行政机关、审判机关、检察机关由同级人大产生，对它负责。以上规定即表明，各级地方政府因受人民委托行使权力而随之产生的社会责任已为法律所确认。不过从实践上看，改革前，地方政府一直充当着上级执行机关的角色，其自主性的社会责任处于虚化状态。只有当地方政府获得一定自主权后，由其直接承担社会责任才变为可能和必要。换言之，地方政府在运用新获得的自主权时应当能够积极有效地提供公共服务，并在未能满足社会的正当需求时承担过错责任，这在改革后与地方政府相关的一系列体制创新中已有所体现和强化。地方人大制度的完善化及其在地方决策中影响力的日增、地方政府目标考核体制的推行、地方政府法制化进程的加快等都使得地方政府的社会责任的制度化程度大为提高。然而，我们在认可上述进展的同时，也须看到，地方政府在充分实现其社会责任方面仍然有待改进：
首先，部分地方政府在政绩追求方面存在取向偏差。促进地方经济与社会发展是地方政府的首要社会责任，但部分地方政府却陷入片面追求经济增速的怪圈，而忽视了其他方面的公共服务。例如，一些地方政府盲目投资于那些高风险产业，一旦失败便损失巨大，却经常无人负责。一些地方政府为追求政绩，不惜代价建设脱离实际的形象工程，受益无多的当地民众反要为此承担成本。反之，一些长效性的公共服务项目，如环境保护、贫困人口救助等却经常面临资金短缺、治理不力的难题。尤须提及的是，除了少数城市政府和基层政府外，大多数地方政府都同时兼管城市与农村，但在公共产品供给上，农村地区往往得不到同等重视，以致在诸如义务教育、公共医疗与社会保障等基本公共产品的供给总量和人均占有量上都远远落后同一地方政府所辖城市地区，致使城乡社会发展差距被人为拉大。
其次，一些地方政府的失当行为可能对当地群众的公民权利造成损害。我国宪法明确规定了诸项公民权利并郑重承诺了保障人权的原则，公民权保护理应成为各级地方政府的重要责任。然而，少数地方政府的政策行为却可能会对公民权利保障构成不利影响：首先，有些地方政府特别是基层政府为了缓解财政紧张，在正常税收外又加以多种非法定收费，严重违反了税收公平性原则，在其本质上是对公民经济权利的侵害；其次，很多地方的城市建设需要征用土地和拆迁，但部分地方政府事先未能有效地与相关群众就偿付事宜平等协商，而政府单方面行动的后果往往是群众的合理权益受到忽视；再次，一些地方政府为实现自己对经济发展的规划，无视公民的合法交易自由，随意干预群众的正常经营。最后，有些地方政府为排除行政“阻力”，过多运用行政强制方式，例如派出所谓的“工作队”强行拆迁、收费，造成对群众人身权利的伤害。
再次，少数地方政府内部存在严重的腐败现象。公民向地方政府授权的目的是为实现公益，故地方政府在履行法定职权外，不应再有自利行为，否则便是背弃了它的责任。然而，一些地方政府的腐败现象说明公民委托的权力受到了滥用。一方面部分地方政府在获取财政自主权后产生了扩张性消费冲动，利用公款吃喝、旅游，购置奢侈用品现象颇为普遍；一方面在享乐主义价值观的刺激下，一些地方干部的行为带有短期逐利性，在缺乏监督时，往往倾向于滥用权力进行权钱交易等活动。这些腐败现象不仅损害了地方政府的形象与财力，还将导致不必要的行政垄断，危及公民的合法权益，对经济和社会发展构成严重的消极影响。
二、地方政府社会责任部分缺损成因分析
地方政府在某些时候可能是囿于资源和能力限制而不能有效地履行社会责任，但在更多时候则表现为在决策过程中对社会公益的理解和贯彻不很得力，在执行上又忽视对法律规则的严格遵守，而公民却往往难以对地方政府的政策过程施加实质性的影响。地方政府的社会责任部分缺损的结构性成因包括：
（一）地方人大在政策过程中的实际作用不足。如果将地方政府社会责任的履行看作是其接受选民委托，综合社会利益要求制定并实施地方政策的过程，那么由选举产生，身为地方权力机关的地方人大理当在此过程中发挥首要作用，借以形成完善的政府责任机制。然而，在实际政策过程中，地方人大的真实影响力相当有限：其一，选民在人大直接选举中的参选率虽高，但代表候选人与选民之间的接触却过少，代表当选后也没有制度化的意见采集与信息反馈机制，因而在吸纳和综合社会利益要求上存有缺陷；其二，地方政府通常呈现为以党委为核心的党政高度一体化和权力高度集中的金字塔式权力结构，而地方人大在实践中则处在权力结构边缘，其所拥有的规范性权力处于虚置状态；其三，我国法律虽然规定了地方人大对地方政府行政享有监督权，但地方人大一般很难有效加以使用，通常只是对于其他机关的监督结果予以确认。总体来看，地方人大在政策过程中的有限作用在相当程度上制约了地方政府对其社会责任的确认与实现。
（二）地方政府行政的法制化水平有待提升。地方政府履行其社会责任的一个重要方面是保障公民权利，这就要求地方政府严格遵守维护公民权利的相关法律。改革后，一系列将公民权利细化的实体性与程序性法律的出台使得地方政府行政的法制化程度有了显著改善。然而，现实上看，地方政府行政还存在着较多与法治相违离的误区，其原因有：我国现有的与地方政府行政相关的法律尚不完备，有些法律的规定过于粗疏，留给地方政府太多的自由裁量权，许多实施细则由地方行政部门自行做出，这就给予后者“上有政策，下有对策”的权变空间；再则，法治的核心要求是司法独立，但地方法院一般对地方行政部门多有实际从属关系，在行政案件中难以保持超然立场，有的法院甚至拒绝受理集体性的行政纠纷案件。这些缺陷的存在使得许多旨在规制地方政府行政行为的法规形同虚设，而地方政府自身又经常不能准确把握自由裁量权的限度，这便容易构成对公民权利的损害。
（三）地方政府与社会间存在显著的信息不对称问题。信息经济学认为，在交易生成的委托－代理关系中，代理人之所以能够牟取不正当利益且不被委托人察觉的原因在于前者掌握有比后者更多的信息。只要二者间存在着信息不对称，危害委托人利益的逆向选择和道德风险就可能发生。尽管我们不能将政府与社会的关系完全等同于经济性的委托－代理关系，但信息不对称的观点仍然对讨论地方政府的社会责任问题具有很大启发。它表明，公民监督地方政府履行其责任的重要条件是掌握充分的政务信息。就此而言，各级地方政府虽然在政务公开方面做出很多改进，如完善人大旁听制度、开通政府网站、举办听证会等都有助于缓解地方政府与社会间的信息不对称，但现在的问题是，还未有一项基本法律对地方政府应当公开的信息以及公民获取信息的程序加以硬性规定，公民当下获取政务信息又面临过高成本，在很多公共事务方面，地方政府仍然占有过度的信息优势，这便在客观上给少数地方官员放弃社会责任，以权谋私创造了可乘之机。
(四)地方政府履行社会责任的他律和自律机制仍不完善。地方政府的社会责任履行不仅是在法理上实现社会的权利委托，更关乎地方经济、社会发展的前景，因此需要相关的他律和自律机制对地方政府履行社会责任的实绩给予评估，对其偏离社会责任的失当行为加以纠正。目前，我国对地方政府履行社会责任的实效性他律机制主要包括由上级政府掌握的目标管理的绩效评估体系以及审计、纪检等部门进行的检查监督。不过，这些他律机制一般由上级实施并在政府内进行，真正来自权力委托人，也即公民的有效监督还相对缺乏，但上级监督又常因巨额监督成本问题而难以单方面承担对地方政府社会责任履行的他律机制，而且自上而下的主要强调经济增长速度的政绩评估体系还在一定程度上引发了地方政府的行为取向偏差；另一方面，地方政府社会责任的履行还需要有效的自律机制，也即地方官员的社会责任感和荣誉感。责任感可以降低官员自利行为出现的几率，而荣誉感则能够强化官员履行社会责任的内在动力，二者都能在无形中提高地方政府服务社会的质量。然而，由于传统的“官本位”思想和享乐主义的不良影响，地方官员在为社会服务的责任感和荣誉感方面的现状并不乐观，这也是地方政府行政行为偏差频发的重要原因。
三、地方政府社会责任的强化途径
地方政府自主决策权的扩展被认为既有利于地方政府合理利用当地资源有效供给公共产品，也有利于公民更便利地影响地方政府决策。然而，如果地方政府在其社会责任的履行上存在疏漏，则分权式改革的效果难免会打上折扣。因此，我们应当在继续探索地方政府的自主决策权合理扩展的同时，强调地方政府履行其社会责任的必要性。
第一、加快地方人大制度建设，理顺地方政府的决策过程。强调地方政府社会责任的履行，并使其制度化的关键是依法强化与社会之间存在选举与被选举关系的地方人大的法定功能。首先，要改善地方人大的选举制度和代表与选民的联系制度，提升人大直选层次，引入更多竞争机制以及代表当选后对选民的意见采集与定期反馈机制，以便人大代表能够真正有效地听取、综合选民的合理要求；其次，增进地方人大在地方行政领导的选择与地方决策中的影响力，使经过综合后的选民意见能够在地方决策中得到有效回应，落实社会与地方政府之间的委托责任关系；再次，应当尝试在地方人大常委会下设置常任性监察委员会，对地方政府通过的行政规章、地方财政以及地方政府行政进行经常性的监督，督促其不要偏离社会利益的整体方向。
第二、深化法治建设，促进地方政府行政法制化的完善。地方政府行政法制化的意义并非仅在于对地方政府的行政行为予以法制约束，而是在于它能促使地方政府在以维护公民权利为主旨的法律规范框架中正确行使手中的自主决策权，积极有效地履行其所担负的社会责任。完善地方行政法制化的途径，一方面在于进一步加快有关地方政府权限及程序的立法工作，严格规范其自由裁量权，使地方政府的行政有法可依；另一方面，徒法不能自行，促进地方政府的行政法制化还需要加强地方司法机关的独立地位，逐步改变地方法院从对地方政府的实际从属关系，建立自上而下统一而独立的司法体系。唯其如此，地方法院才能在涉及地方政府失当行政行为的行政纠纷中做出客观判断，维护公民的合法权益并保证地方政府恰当、准确地履行其社会责任。
第三、在地方政府与社会之间建构通畅的信息沟通机制。在委托－代理理论中，委托人与代理人拥有对称信息是避免代理人机会主义的首要条件。本文认为，在地方政府对社会的服务关系中，通畅的信息沟通机制也是确保地方政府社会责任履行的重要因素。构建通畅的信息沟通机制首先要从地方政府的政务公开制度做起，尽快制定政务公开法。对地方政府应当公开事项及其程序、公民获取政务信息的途径等做出明确规定，将政务公开从一种策略性措施固化为明晰的制度。再者，地方人大制度的建设和地方政府决策的民主化也能打破政府决策的暗箱模式，增加地方政府行政的透明度。
第四，改善地方政府社会责任履行的他律和自律机制。重点在加强审计和监察部门的独立性，避免他们的监督工作受到同级行政部门的不当干预。从长远来看，这些原属地方行政编制的监督部门应当纳入地方人大的直接管辖或者成为隶属于中央政府的独立部门。与此同时，还有必要更新现行的政府政绩评估体系，使其包含更多的长效公共服务和公民权益保障等指标，并逐渐将评估权从上级移交给当地民众，积极发展公民对当地政府的社会监督。另一方面，正规的制度化他律机制并不能完全取代自律机制的作用。我们仍然要强调地方政府官员的社会责任感和荣誉感，将这些道德准则真正内化为地方官员的内在规范，给予他们持之有效的内心激励和道德自律，合理、高效地利用地方政府的自主权限为社会服务，完满履行其所承担的社会责任。■ |
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