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我国20多年的改革开放，在取得了经济高速增长的同时，也带来了经济社会的不协调，其中城乡经济社会发展的不协调尤为严重，已成为制约我国全面建设小康社会的瓶颈。党的十六大提出了“五个统筹”的科学发展观，在城乡统筹过程中缩小城乡居民收入差距事关全局。
一、我国城乡居民收入差距现状
温家宝总理在十届人大二次会议报告中指出：“解决农业、农村和农民问题，是我们全部工作的重中之重。”城乡居民收入差距十分悬殊，已不仅仅是一个经济问题，而更多地体现为一个严重的社会问题，也是当前急需解决的重点问题。据统计资料显示，2000年～2004年我国城镇居民家庭人均可支配收入平均每年增长9.63％，而农村居民家庭人均纯收入平均每年只有5.02％的增长，两者相差4.61个百分点。这必然导致原本存在的城乡收入差距不仅没有缩小，反而呈现出不断扩大之势。城乡居民收入绝对差距由1978年的209.8元扩大到2004年的6485.2元，城乡居民收入相对差距由1978年的1：2.57扩大到2004年的1：3.21。据世界银行有关报告指出，目前世界上多数国家城乡居民收入比率为1.5倍，这一比率超过2倍的极为罕见。而我国这一比率自1978年以来，除1982年～1985年分别为1.98、1.82、1.84和1.86倍外，其他年份始终在2倍以上，并且不断扩大，到2004年已达3.21倍。
国家统计局有关负责人在第五届中国成长企业CEO峰会上曾经谈到，2004年中国城乡居民收入表面差距是3.2：1，但实际上在城市居民收入中还有一部分并没有纳入统计范围。比如，各种各样的隐性福利、住房、教育、卫生，甚至用电都比农民有更多的优惠。如果把城市居民的一些隐性福利、优惠折算成收入，中国城乡居民收入差距可能达到1：6。
二、农村财政政策对城乡居民收入差距的影响
城乡居民收入差距扩大主要在于农民收入增幅的持续减缓，这是多方面因素综合作用的结果，除经济发展和经济体制方面的原因外，国家农村财政政策的影响是一个直接原因。
1、政府财政用于农业的比重总量不足，占财政支出的比例不断下降。我国财政支农资金呈现不断增大趋势，但相对于农业对国民经济的贡献来说仍然不足，这可以通过投资比较率来判断。所谓投资比较率是指对农业投资占全社会投资的比重与农业产值占国民总产值比重的商。根据发达国家的农业发展规律，当一个国家进入工业化社会，这一指标值应该接近1。可是，我国这一指标值还不到0.2。由此看来，财政对农业的投资总量是远远不够的，与农村对国民经济的贡献不相称。同时，财政支农资金还存在着结构问题，农民直接受益或者说农民得益较多的财政支出主要是支援农村生产支出、农业科技三项费，以及农村救济费，这三项支出的比重由1990年的47.88％下降到2001年的30.80％。农民得益较少的支出是农林水利气象等部门事业费和农业基本建设支出，其比重由1990年的52.12％上升到2001年的69.20％。因此，财政对农业投资增速的过慢和支农资金结构的不合理，在农业增产和农民增收方面没有起到应有的作用，不利于城乡居民收入差距的缩小。
2、农村税费改革后，农民的负担依然存在。实行税费改革减轻了农民负担，提高了农民的生产积极性。但税费改革后，减轻农民负担工作又出现了一些新问题，乡镇政府截留农业税附加现象严重。据调查，税费改革后乡村两级组织收入出现较大的缺口，难以维持正常的运转，乡镇政府截留“农业税附加”现象时有发生。有的乡镇甚至连村集体经济组织收取的“一事一议”资金也进行平调、挪用，以弥补乡镇财政的不足。“一事一议”筹资不符合规范，“一事一议”仅限于村级，且必须是与村民生产、生活密切相关的，必须是由村里统一兴办的全体村民直接或间接受益的公益性设施和项目，“一事一议”的资金，必须由村民代表签字通过后方能收取，但有的村是由村干部或村支书一人替签，按手印了事。“一事一议”变成“有事议无事也议”，符合规定的议，不符合规定的也议，成为固定性收费项目，成了村级借“一事一议”弥补税费改革后资金不足的途径，从而加重了农民负担。
3、农村公共产品供给总量不足。首先，与农业生产息息相关的农村公共产品供给不足，包括小型农田水利建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会化服务体系的完善，等等。这些公共产品原则上是由乡镇政府提供，但由于乡镇政府的制度内财政收入有限，而制度外资金的投入又缺乏相应的监督和有效的激励，导致了农村生产性公共产品供给的不足，严重影响生产效率，增加农民生产的成本。其次，关乎农村可持续发展的公共产品供给也出现了危机，包括农村义务教育、农村医疗卫生、农村环境保护等。2002年底全国城乡社会保障网络服务网点城市有630884个，而广大农村则只有19899个。城市居民享受着住房补贴、教育补贴、医疗保障和养老保险等福利，而广大的农村人口，包括进城的农民则被排斥在这种福利体制之外，没有任何补贴，大病小灾都得掏自己的腰包。城乡居民公共消费的显著差异会使城市居民的人力资本积累明显高于农村居民，而个人收入又是人力资本价值的实现，所以，人力资本积累的差异又会决定城乡居民收入的差距。
三、缩小城乡收入差距政策建议
上述分析说明，农村财政政策是影响城乡居民收入差距的重要原因。因此，应适当调整财政政策，促进农民增收。
1、调整国民收入分配格局，加大支农力度。财政支农支出增长速度超过财政其他支出的增长速度。除了直接投入，财政还要积极发挥资金的引导作用，以拓宽农业投资渠道，增辟新的农业投资来源。政府可以通过贴息、担保、政策优惠等方式，以及按照“谁投资、谁经营、谁收益”的原则，引导并刺激银行信贷资金、外资、民资、工商资本投入农业，提高农业投资的吸引力。在财政支农资金有限的情况下，资金投向应该是农业和农村发展中面临的突出问题。一是加大农业、农村基础设施建设的投入，因为它是农业稳定发展、高效运转的重要物质保证；二是加大农业科研的投入，因为它是增加农业科技含量、提高农业竞争力的手段，也是农民增收的有效途径；三是支持涉农服务体系的建设，因为它是实现农业生产社会化、专业化、市场化、信息化的基础。
2、完善分税制的财政体制。根据中央与地方收入的变化情况，适当调整中央与地方收入范围，在提高中央财政收入比重的同时，兼顾县、乡两级财政收入状况。改革省以下财政体制，逐步将地方税种进行分类，合理划分地方各级财政收入范围，确保乡镇一级有稳定的财政收入，各级政府的财权与事权要相互适应。凡属全国性的农村公共产品，由中央政府供给；凡属地方性的公共产品，由地方政府承担，确保农村公共产品的有效供给。
3、进一步加强减轻农民负担工作的管理。税费改革后，要搞好配套改革才能巩固农村税费改革成果，真正减轻农民负担。要大力推进乡镇机构改革，压缩财政供养人员，精简机构，归并设置过多过散的事业单位，积极发展集体经济，增加农民收入，改善农民生活条件。特别是要通过调整农业结构，搞好农业产业化，提高农民的组织化程度，以适应市场经济的发展。进一步加强农民负担监督管理，防止农民负担反弹，健全农民负担目标管理制度。继续实行党政“一把手”亲自抓、负总责的目标责任制，加大督察力度。县委、县政府每年都要组织对农民负担的执法检查，对农民负担实行明察暗访，对出现的问题要限期及时纠正。
4、建立健全社会保障制度，确立城乡一体化的社会化保障体系。对缩小收入差距起到间接作用的是社会保障体系的改革。根据我国目前农民整体收入水平低、存在一定规模贫困人口的现实，积极而稳妥地推进农村社会保障制度的改革，逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠国家、社会和个人的制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险。国家通过相应经济手段和市场机制解决土地原来承担的社会保障功能。
5、加大农村教育投入，提高农民综合素质。我国农村教育必须与农业及农村经济发展相适应，走一条符合农村社会特点和发展规律的农村、农民教育之路。调整教育支出结构，进一步规范财政转移支付政策，加大对农村地区、弱势群体教育的扶持力度，逐步缩小城乡教育水平差距，建立教育资源配置的平衡机制，在经费投入和师资调配上向农村倾斜，向薄弱学校倾斜，努力缩小学校之间的差别。首先要加大义务教育的直接投入；其次在广大农村实行“三教统筹”，即基础教育、职业教育、成人教育与农教结合，建立农村实验学校，为农民提供农业生产和农村经济发展所需的知识；三是加强对农民工的职业技能培训和就业指导服务，建立健全农村劳动力培训体系，提高农民工的素质和技能，增强社会竞争能力。■ |
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