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PPP是英文Public－Private Partnership的简写，即公私合伙制，是指政府或有关公共部门与私人企业基于某个投资项目而形成的相互合作的一种项目融资方式。私人企业可以是外资企业，也可以是我国的民营企业。PPP融资是私人企业参与公共基础设施建设项目的一种新兴的融资方式。
一、PPP模式在基础设施领域中的应用
PPP模式虽然是近几年才发展起来的，但是在国外已经得到了广泛的应用。1992年英国便开始在基础设施建设中应用PPP模式，在过去十多年中，PPP模式已经不同程度地应用在交通、教育、监狱和医疗等领域，甚至在国防建设上也采用PPP模式。从项目构成来看，交通项目占25％，医疗项目占20％，教育项目占15％，国防项目占15％，其他项目占25％（包括监狱、环境、休闲等）。随着2003年10月1日开始实施的“北京市城市基础设施特许经营办法”和建设部于2004年5月1日开始实施的《市政公用事业特许经营管理办法》，该融资模式在我国进一步得到广泛应用。仅在北京，约30多个奥运场馆中的半数，以及到2008年总投资达2300多亿的基础设施项目中的大多数，都将以PPP模式进行，2005年初北京地铁5号线便是以特许经营方式发包。2005年2月24日新华社受权全文播发的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》更是强调允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等垄断行业，支持非公有资本参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营。
二、PPP模式目标及运作思路
PPP模式的目标有两种：一是低层次目标，指特定项目的短期目标；二是高层次目标，指引入私人部门参与基础设施建设的综合长期合作的目标机构目标层次。（表1）PPP模式的机构层次就像金字塔一样，金字塔顶部是项目所在国的政府，是引入私人部门参与基础设施建设项目的有关政策的制定者。项目所在国政府对基础设施建设项目有一个完整的政策框架、目标和实施策略，对项目的建设和运营过程的参与各方进行指导和约束。金字塔中部是项目所在国政府有关机构，负责对政府政策指导方针进行解释和运用，形成具体的项目目标。金字塔的底部是项目私人参与者，通过与项目所在国政府的有关部门签署一个长期的协议或合同，协调本机构的目标、项目所在国政府的政策目标和项目所在国政府有关机构的具体目标之间的关系，尽可能使参与各方在项目进行中达到预定的目标。这种模式的一个最显著的特点就是在组织机构中，参与项目的公共部门和私人企业之间都是以平等的方式发生相互影响。PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。（图1）参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了“帕雷托”效应，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
三、PPP模式风险分析
PPP模式与传统融资模式相比具有许多不可比拟的优点，但也存在多方面的风险。
1、选择私人投资主体的风险。在PPP项目中，由于私人投资主体是特许权的获得者，也是未来的运营商，其在项目中起着至关重要的作用。私人投资主体必须具有良好的资信和业绩，较强的融资能力，先进的技术和管理水平，否则，项目可能面临失败的风险。因此，要采取一套行之有效的方法来加以选择。
2、项目监管方面的风险。由于基础设施建设项目的公共性、地域性和对社会经济有重要影响，使得政府部门必然会为公众利益而对项目的运营情况加以监管。而政府部门对项目监管的人员安排、措施制定和执行力度是否得当等将对项目的正常生产运营产生很大影响。
3、项目移交阶段的风险。由于建设项目的最终所有权不归属私人投资者，因此其有可能在项目运营后期对项目进行掠夺式的经营，使得公共部门在收回该项目后的运营效益大大降低。另外，公共部门通过PPP合同可能还要承担一定的政治风险和金融风险等。
四、PPP模式实施应注意的问题
我国基础设施一直以来都是由政府财政支持投资建设，由国有企业垄断经营，这种基础设施建设管理的模型越来越不能满足日益发展的社会经济的需要。在这种背景下，在我国基础设施建设中引进和应用PPP模式，积极吸引民间资本参与基础设施的建设，并将其按市场化模式运作，既能有效的减轻政府财政支出的压力，以提高基础设施投资与运营的效率，同时又不会产生公共产权问题。但是，PPP模式在我国的应用中，应注意以下几点：
1、设计合理的风险分担结构。PPP项目融资是否能够成功最主要的因素是项目的风险分担是否合理。政府部门在设计风险分担结构时要考虑项目方案的吸引力，一个合理的风险分担结构是一个项目方案是否具有吸引力的关键。通常可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险，使项目参与的各方包括政府部门、民营公司、贷款银行及其他投资人等都能够接受。只有项目方案具有强烈的吸引力，才能使项目具有可操作性。
2、积极利用市场机制进行公共基础设施投资建设。PPP融资方式的实质在于将市场机制引入到公共基础设施的投融资领域。政府部门一方面要改变传统的单一财政资金投资观念，另一方面也不能认为通过市场机制运作就可以使自身退出投资建设领域。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。
3、形成有效的监管构架。良好的监管框架的形成和监管能力的执行，是一个项目得以顺利完成以及未来的运营顺畅的重要环节。政府监管必须确定一种承诺机制，以保证企业资产的安全性，降低企业融资成本，并给企业提供投资的激励。同时，政府监管必须能够保证企业生产或运营的可持续性，让接受监管的企业得到合理的利润收入。通常一个基础设施的投资需要较长的时间才能收回，所以政府必须建立一个适合项目长期发展的程序，并有一个相应的监管规则。
4、建立健全相关法律法规。PPP是项目融资方式的一种，由于项目融资在我国的起步较晚，相关的政策法规还不健全，尤其是在指导私人投资主体参与公共基础设施建设方面，没有明确的法律文件或可操作性的法律条款。由此产生的后果就是私人投资者由于得不到政府部门明确的信号而感到无所适从，也就影响了其投资积极性。政府应该行动起来，在立法制度上有所突破，迅速完善我国融资领域的有关法律法规，使其适应这一形势的发展。
5、积极推行公共基础设施建设项目法人招标制。PPP融资方式建立的基础是公共部门与私人投资者之间的合作，并要求组建项目法人。政府部门通过推行投资项目法人招标制度，可以促进公共基础设施建设投资主体多元化，并且通过竞标来优选投资者，还可以提高基础设施项目的服务质量和运营效率。
6、加强人才培养。PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。在我国PPP模式尚属新生事物，并具有国际融资项目的性质，我们在这方面经验不足。因此，要着重加强人才的培养，培养复合型、开拓型人才，增强民营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施能够高效率地完成。综上所述，在基础设施建设领域中的PPP模式，通过外资或民营资本的加入，不仅能有效缓解政府部门的投资压力，推动基础设施建设项目投融资的市场化，同时也将会带动我国民营经济的发展。■ |
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