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中国共产党十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善城镇职工基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，认真解决农民工社会保障问题。”我认为，从当前我国劳动保障状况看，最紧迫、最急需的是维护和促进社会公平正义，应建立健全农民工社会保障制度。
一、农民工社会保障现状
随着经济的发展和城乡收入差距的拉大，越来越多的农民离开祖祖辈辈生活的地方而进城打工。数据显示，1991年以来进城务工经商的农民工的数量一直在增加，到2004年农村外出务工的人数达到1.3亿。如此庞大的剩余劳动力，他们的就业、生活在激烈的市场竞争环境中，随时可能落入“无工作、无收入、无保障”的“三无”境地，给社会稳定带来极大的隐患，也成为制约我国社会经济可持续发展的瓶颈。农民工虽然对我国经济建设做出了巨大的贡献，但长期以来却被社会保障制度拒之于门外。农民工社会保障主要存在以下问题：
首先，就业和失业保险问题。农民工在就业方面要遇到很多限制。有的城市规定必须由省级劳动部门介绍才是合法的。那就是说，几百万农民工进入城市，却没有一个农民工与企业对话接触的场所，没有一个公共的地方可以来寻找就业机会。城市所建立的劳动力市场也只是为城市居民服务的，是不准农民工进入的。在上海这样的大城市，劳动力市场的大门上还贴着，“禁止民工进入”，这就是就业的限制。另一方面，农民工在失业时是没有失业补助的。在失业期间，他们多数是靠自己过去的积蓄生活，或靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市回家去。据有关调查，前者占77.2％，后者仅占14.6％，并且无一例得到劳动单位或地方组织的帮助。
其次，医疗保险和工伤保险问题。据调查显示，有36.4％的农民工生过病，甚至多次生病。他们生病以后有59.3％的人没有花钱看病，而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有40.7％的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1/12。工伤事故赔偿在农民工社会保障体制中是一个严重的问题。农民工的工作条件是非常恶劣的，工伤事故伤害的往往是农民工。深圳市工伤得不到赔偿的，85％是农民工，受工伤的比例也是这样的。即使得到了赔偿，也往往是私了，没有按照劳动法相关规定来进行赔偿。农民工从事的职业危险度大。很多城市人所从事的工作，农民工不是不能干，而是因为他们没有户口而不允许干，大量农民工只能从事收入低、工作环境差、福利低劣的工作。农民工主要集中在城市的非传统就业部门，即城市人不愿干的脏、累、险、差及一些社会排序低、收入低的职业，农民工每天工作的时间较长，收入也较低。
再次，其他一些社会保障问题。像养老保险、生育保险等就更不要说了。
二、农民工社会保障缺失原因分析
自改革开放以来，我国出现了一系列农民工问题。造成农民工社会保障缺失的原因：
（一）体制上的原因。我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本原因。长期以来，在工业化过程中形成的以牺牲农民利益为代价、歧视农民的政策在民工社会保险权益保护上存在惯性作用，使得城市社会考虑得较多的是城市居民利益的获得与保护，出于对既得利益的维护，城市管理者还没有切实地考虑和解决这些“新来者”的权益问题。在这种情况下，城市民工各方面的基本权益自然就难以落到实处。城市社会由二元社会结构所形成的就业、医疗、教育、劳动保护、社会保障等制度也不可能立即得到改变。虽然政府管理部门也做出相关反应，进行过一定的改革，但这些有限的改革与国家工业化对城市化的要求仍然十分不够。以户口身份为准入条件的就业、就学、人事、保险、福利、医疗等相关制度仍将农民工拒之门外。
（二）立法上的原因。我国社会保障法在立法上存在很多问题。如立法体系不健全，立法工作滞后；立法覆盖范围窄，不能适应社会主义市场经济的要求；人大立法少，行政法规、规章多，立法层次不高；法律效力低，实施机制弱等问题。我国虽然在1999年颁布了两个社会保障方面的单行条例，即《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，但关于社会保障方面的全方位的法律还迟迟没有出台。从现行社会保障的各种行政法规、规章的适用范围来看有两个特点：一是主要适用于城镇，不适用于农村；二是主要适用于城镇公有制的机关、团队和企业，而不适应于非公有制的企业。可见我国社会保障制度是把“农民工”排除在这一范围之外的。《劳动法》颁布后的一系列全国性劳动立法中，在适用范围上大多未对职工作明确列举，缺乏可操作性。而各地关于农民工社会保险的地方性法规也差别很大。其中，明确规定农民工可以享受老年补贴、住院医疗费报销、工伤补偿或意外补偿等几项综合社会保险。然而，有的地方则还没有出台相关地方性法规。在各地制定的法规中，有不少规定的险种不完整。由于这些法规和规章效力的层次较低，也很难保障民工的权益。
（三）思想观念上的原因。一种观点认为：政府承担城镇居民、特别是下岗职工社会保障的负担已经是异常沉重了，因而对农民工的社会保障已无力承担。这种单纯从经济视角来看待农民工社会保障问题的观点显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是“市民”政府。城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由。况且，我国经济已持续高速增长了20多年，国家的经济承受能力也在逐渐增强。那种以国家财力不足作为不考虑农民工社会保障的理由已越来越不充分。同时，对农民工的社会保障代价估计过高也是一个误区。虽然政府承担相应的财政责任是必要的，但主要责任却可以通过制度设计和现实政策的引导来调动雇主和农民工分担责任的积极性。另一种观点认为：农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，还有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，完全不必将他们纳入城镇社会保障体系。还有一种观点认为：中国政府以往并未承诺过解决农民的社会保障问题，农民工仍然是农民身份，因而同样可以不考虑。
（四）就业保障方面的原因。保障制度执行不力。《劳动法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同。但实际上，许多用人单位根本不与外来的农民工签订劳动合同，造成一旦发生纠纷难以调查取证的后果。另外，大多数的城市农民工由于就业受到限制，没有平等的就业权，很难伸张基本的权益要求，劳动力市场上巨大的供过于求的压力迫使他们明显地处于极为不利的境地，不敢对自己的工资、劳保等权益提出意见，而不得不接受极低的劳动力价格的现实，和诸多的“不平等条约”。城市有关劳动监察、城管、公安、工商等一些行政执法人员对农民工存在歧视，时常出现执法不公、执法不严或面对农民工权益损害时的行政不作为，使农民工的合法权益得不到保护。
三、对农民工社会保障问题的关爱，将会影响和谐社会
建立农民工的社会保障是公正对待农民工的重要举措，也是维持我国社会稳定的重要措施。2000年我国所有的城镇都建立了城镇居民最低生活保障制度，标志着我国城市居民的社会保障制度已基本健全。但是，我国农村及生活在城市中的农民工的社会保障却几乎是一片空白，社会保障制度严重滞后，这对我国农民及农民工是极不公允的。在城市和农村居民社会保障相差如此之大的情况下，农村居民、特别是和城市居民直接接触的农民工将产生一种被剥夺感和“边缘人”的感觉，而这将危害社会的稳定。只有城乡之间这种社会保障不平衡的状况尽快改变，使全国的农村居民、特别是农民工都能享受社会保障，才能维持整个社会的稳定。所以说，当农民工在城镇可以和城镇职工一样享有社会保障时，其基本生活需求得以满足，不仅有利于他们在城镇长期留下来，而且有利于社会的稳定。
如果农民工社会保障得不到关爱，对农民工歧视现象泛滥下去，我们的社会将面临种种不良后果：不仅城市里大批的空缺岗位与大量的农村剩余劳动力之间形成的断裂，会直接影响经济的发展，而且会引发城乡难以融合的社会问题。譬如：在对城市社会怨恨报复的心态下，制作、加工伪劣产品输往城市，在经贸交易中不讲诚信、坑蒙拐骗，在务工时偷工减料不负责任，在农民工群体中产生越来越多的破坏行为。近年来，这样的事情在各地越来越多地发生，已经给全社会敲起了警钟。应引起我们关注，采取措施解决农民工得不到的平等权问题。
四、建立农民工社会保障制度对策建议
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，完善城镇职工基本养老和基本医疗、失业、工伤、生育保险制度，认真解决社会保障问题。”笔者认为可从下面几个方面来建立农民工社会保障制度：
（一）建立农民工养老保险制度。养老保险又称“年金保险”，是指劳动者因年老而失去工作能力后，按照法律规定，由国家或社会给予一定收入补偿和提供物资帮助的一种社会保险制度。但实际上应该说建立农民工的养老保险制度难度是相当大的，对于这个问题可以有两方面的考虑，一方面可以建立统一的社会保障领导机构。由于现行的社会保障制度过于分散的管理体制，不利于社会保障制度的统筹安排。如果建立一个集中管理的社会保障部门，有利于消除农民工自身的一些缺陷，把社会保障的相关工作统一规划、综合协调、全面安排各项工作。另一方面建立农民工的养老保险制度应当逐步进行。对于工作较为固定，已经在城镇安定下来的农民工，可以考虑其养老保险，并且在费率上也应当有通盘考虑。
（二）建立农民工医疗保险和生育保险制度。医疗保险是指劳动者在非因公造成患病、损伤时，获得所需医疗费用帮助的一种社会保险制度。医疗保险尤其是大病医疗保障，是农民工的现实需要，因为疾病不仅会影响他们的工作，而且还可能使他们陷入贫困的境地。因此，应该逐步建立起农民工的医疗保险制度。当然，在提供这种社会保障时，可以根据农民工的不同情况区别对待，对服务时间长的给予较高的医疗保障待遇。生育保险是国家设立的对女职工因生育子女而暂时失去劳动能力时，获得必要的物质帮助的制度。建立农民工的生育保险制度，目的在于保护女性农民工的健康并维持其生活水平。这两种保障制度都需要庞大的资金，仅仅依靠用人单位或个人缴纳保险费都是不合理的。因此，要改变社会保障资金的筹集方式，各方合理分担社会保障费用。在现阶段我国生产力发展的水平，国家不可能全部承担社会保障的资金，而是应当开辟各种社会保障资金来源渠道筹集社会保障资金，并实行保障经费的基金化。国家、企业和个人三方都有责任而合理地承担相应比例。社会福利基金地筹集还可以采取如单位和个人赞助、开展义演、义卖等方法进行。
（三）建立农民工工伤保险制度。并轨工伤保险。应该建立针对所有农民工的以普遍性为原则的工伤保险制度。在工伤保险制度改革过程中要逐步将农民工的工伤保险关系与城镇正式职工并轨，并建立相应的异地转接续机制。劳动监察部门应加大对农民工集中的企业及事故多发或职业危害严重的行业、企业的检查力度。
（四）建立农民工救助制度。应该建立起一种针对农民工的社会救助制度，农民工在城市的关系网络是以乡土为中心的，一旦遇到危机，这个网络不能给他们提供多少真正的帮助，这时政府提供救助是必需的。例如，法律援助制度、农民工的免费培训制度、失业时的临时救济制度。这样，不至于使农民工一遇到困难就陷入孤立无援的境地，有利于个人与社会的安全。
（五）建立健全相关法规，加强执法力度，确保农民工能享受社会保障。目前，尽管我国一些地方已经颁布了与农民工有关的社会保障方面的法律或法规，但是从实践效果来看并不理想。特别是有关农民工社会保障的法律几乎是空白，使农民工的权益缺乏法律保护。因此，一方面要完善社会保障法律、法规；另一方面也应尽快出台将农民工纳入城市社会保障体系的法律、法规，并及时严肃处理违反法律、法规，侵犯农民工权益的事件，使农民工能获得充分的法律保障。此外，政府在对农民工社会保障承担相应的财政责任的同时，也必须通过制度设计和现实政策来调动雇主和农民工分担责任的积极性。应依法严格监督用工单位为受雇农民工提供相应的社会保障，因为农民工的大部分劳动贡献给了用工单位，雇主作为农民工劳动的最大受益者，应按照《劳动法》的规定，为受雇农民工支付一定的保障金、保险金，承担相应的社会责任。否则，就是对农民工的不公平。对违反《劳动法》的雇主或用人单位，应依法严肃处理，确保农民工能享受现代社会给他们带来的社会保障。尽快制定一部符合我国国情的社会保障基本法，这部法律在整体上保障农民工的权益。同时要加强《失业保险法》、《养老保险法》、《工伤保险法》、《医疗保险法》等专门法的立法工作。
（六）提高农民工享受社会保障权利的意识，并对城市居民及城市管理者进行相关的宣传教育。在农民工方面，关键要做好以下几方面的工作：首先，做好培训工作，提高农民工思想文化素质，包括文明素养、劳动技能、法律知识等方面的素质；其次，在各类用人单位成立农民工工会组织，通过农民工工会更好地维护农民工的合法权益。在城市居民方面，做好宣传工作，使城市居民意识到农民工的贡献，加强城市居民的感恩思想和教育，从而创造一个良好的适宜农民工生存的、文明的社会环境；最后，要使城市管理者认识到，不能牺牲农民工的社会保障等利益为代价来保持经济的发展。用人单位聘用农民工，看中的是农民工的低成本（低工资、无需为农民工缴纳社会保障费用），他们能从中受益，而这对经济的长远发展是相当不利的，对农民工也是极不公正的，必须改变农民工的这种低收入、无保障的现状。非常明显，农民工的低工资、无保障省下来的钱进入了雇主的腰包，对国家没有任何好处。实行城市居民与农民工同工同酬，提高农民工的工资，使他们有财力支付社会保障的费用，打消他们加入社会保障的顾虑。
总之，把农民工纳入城市社会保障体系这中，既是对他们为城市发展做出贡献的一种认可和回报，也是加快我国现代化城市建设的一项重要措施。只有公正地对待他们，给他们以平等的国民待遇，才能真正体现社会保障的本质，这也是一个社会公平公正与否的重要标志。■ |
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