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提要 随着工业化和城市化的快速进程，农村集体土地将大量被征用，大量农民成了失地农民。本文运用经济学理论，解析西安失地农民社会保障需求和供给，分析土地征用制度不健全、就业安置难等原因，提出建立西安失地农民社会保障体系政策建议。
一、西安城镇失地农民社会保障需求与供给分析
（一）西安城镇失地农民社会保障需求分析。对农民来说，土地是生产资料和生活资料，土地被占用后，农民在土地上的收益被剥夺。在目前就业压力增大，社会保障制度还不健全的情况下，农民的需求将会发生哪些变化呢？
1、未来生活风险增加。2005年西安普通高等学校毕业生11.12万人，比上年增长30.8％。而在西安市750户(九区四县)3102人当中，不识字或识字很少的有30人，小学文化程度266人，初中文化程度1225人，高中文化程度408人，中专文化程度32人，大专以上文化程度26人。在这么激烈的市场竞争中，失地农民显然处于不利地位，特别是大龄农民失去土地后就更无法适应市场需求。因此，在其他类型社会保障还未建立起来之前，他们的生活风险会逐步加大。
2、生活水平下降。西安城镇农民由于地理位置特殊，在土地被征用前，他们的收入来源于多种渠道：第一，土地出租；第二，房屋租金；第三，个体及私营企业；第四，企业打工。经济来源的多元化使得城镇农民生活水平在中等甚至中上等水平。但在失去土地这个基本保障后，收入稳定性降低。生活的困境使他们迫切需要国家和社会给予各方面的生活保障。因此，建立农村社会保障体系势在必行。
（二）西安城镇失地农民社会保障供给分析。2006年西安财政支出计划安排111.9826亿元，社会保障和抚恤救济支出54893万元，只占总支出的4.9％。目前，西安颁布的政策，新征地农民按本人所处的不同年龄段需一次性分别缴纳10186.2元～54600元的养老保险费。依据现行的土地管理法，如果按最高补偿倍数来算，一亩地平均产值1000元，补偿费也才只有3万元。而西安农民人均占有耕地面积不足一亩，赔款额也只在10000～26000元之间，根本无法满足缴纳规定。失地农民参加医疗保险，不建立个人账户，新征地人员的住院医疗保险费由征地部门为其一次性补缴相应的年限医疗保险费，以后由村组织或个人按上年职工平均工资4.9％缴费标准缴纳。2005年西安职工年平均工资为15296元，据此可以算出西安失地农民2006年缴纳医疗保险的费用为749.5元。而2005年农村居民人均纯收入只有3460元/人，医疗保险费用就占去收入的21.7％。这对农民本身没有足够经济基础的情况来说，大部分农民很难继续缴纳。这些都表明农民的参保能力很弱，政府的社会保障供给能力也非常的虚弱。
二、造成被征地农民社会保障供给不足的原因
以上分析可以看出，失地农民对社会保障有需求，但政府不能提供足够的保障，究其原因主要有以下几个方面：
1、土地征用制度不健全。我国现行的土地征用制度主要是政府用行政命令来替代市场机制，不是一个平等的产权交易过程。农民只是名义上拥有土地产权，并没有成为土地的真正主人。在实际操作中，政府参与征地补偿分配，阻碍村集体与开发企业直接面谈。作为土地所有权主体的农村集体组织在土地征用上没有自主权。因此，不管是为公共利益的国家重点工程，还是搞以营利为目的的商业性开发，都在向农民低价征地。失地农民的征地补偿费也很低，根本没有为被征地农民社会保障预留必要的空间。征地补偿分配比较混乱，对征地补偿安置补助费的分配缺乏具体细则，分配不公平的现象层出不穷，农民的利益得不到保证。
2、失地农民安置就业困难。失地农民数量急剧的上升，使得城市化岗位创造的后发性与失地农民就业需求的即时性发生了矛盾，要一下子解决所有失地农民就业问题有一定的困难。加上农民的文化、技能都有限，大量的农民是农工兼业或农商兼业的兼业农民，那么，他们想要就业就更不容易。特别是大龄农民，他们原来就没有从事过第二、三产业，而且自身又缺乏足够的投资理财能力，所以难以保证土地补偿金的增值。
3、失地农民社会保障制度落后。实行家庭联产承包责任制以来，土地既保障了农民的就业也为农民提供了基本生活保障。但在征地过程中，农民失去了土地，也就失去了基本保障，而农村社会保障体系仍未有效的建立起来，农民自身缺乏足够的保障意识。因此，土地征用越多，如失地农民权益保障问题得不到解决，会对城市化和社会稳定造成巨大的危害。
三、解决失地农民社会保障方法对策
要解决好失地农民问题，我们必须兼顾效率与公平原则，让农民真正成为市场主体。
1、建立土地使用权入股方式，增加农民收入，提高参保能力。西安城镇农民失地的主要原因之一，就是农民将地集中出租，做到了“失地不失权”。但土地租赁还未真正规范的实现农民土地使用权的量化，它必然会发展成为土地使用权股份制经营。入股补偿是在不改变土地产权的前提下，以土地使用权为主入股，实行集约化经营而获取物质利益的一种新补偿方式。入股的农民按其所占有的土地承包经营权股和资产股的总股数，参与收益分配。这主要包括三个部分：一是可得到土地承包经营权的收益；二是可得到土地股份分红；三是可优先在本公司就业。这样将土地承包经营权作股，参与分红，使农民的收入有较大幅度增加，提高他们的参保能力。
2、加强土地征用制度管理。首先是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中，保证土地所有者真正享有占有、使用、收益和处分统一的承包经营权。政府要减少在其中的干预，通过征收土地使用税方式进行宏观调控。二是提高补偿费用并公平合理补偿。据统计，2005年西安城市居民人均可支配收入为9628元/人，农村居民人均纯收入为3460元/人，是农民收入的2.78倍，城乡收入差距较大。因此，要逐步提高土地征用补偿费标准，缩小城乡收入差距。公平的给予农民补偿，使失地农民与城镇居民享有同等的权利。三是对“城中村”农民住房进行配套改革。对拆迁农户做好暂时安置措施。除安置村民居住用地外仍有较大面积剩余土地的，可以按照一定比例给村上留作发展经济。
3、对失地农民就业安置。就业是失地农民最好的保障。针对失地农民文化低、技能差、老弱病残比例大、就业竞争力弱的特点，应该多渠道的解决失地农民就业问题。一是积极宣传当前就业方针、政策和就业形势，教育引导其尽快摆脱传统思想，积极适应市场的变化。二是创办失地农民就业培训班，政府拿出一部分土地征用款专门用于失地农民再就业培训，组织劳务输出。三是在本村借地招商的项目中，由失地农民承担其日后的绿化养护、环卫保洁、治安物业等工作。四是留地安置。1在征地后留下一定面积的居住地，由村集体统一规划，鼓励农民用留下的土地建设开发经营项目。2在征地后补偿农民至少两套房，一套用于农民自己居住，一套用于出租。这样可以减轻农民失地后的生活压力。
4、建立健全被征地农民社会保障制度。在城市化加速发展的今天，建立土地被征用的农民保障制度是亟待解决的问题。首先，失地农民社会保障基金的来源。将征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益作为失地农民社会保障基金的主要来源，实行“国家、单位、个人三方面合理分担”的筹资原则。第二，为失地农民提供养老保障。为老年人成立一个养老保障基金。资金来源主要是征地补偿。建立农村个人账户，国家从征地利润中取出一部分资金作为基础养老金，个人从土地补偿金中取出一部分作为个人账户养老保险基金。可将该基金交由实力强、信誉度高的商业保险公司管理运营，提高个人养老金的收益率。第三，建立失地农民医疗保障。针对失地农民的医疗保障应该坚持“低水平、广覆盖、多层次”的原则，由个人、集体和政府多方筹资，积极建立和推广新型农村合作医疗制度，以基本满足被征地农民对医疗保障的需求。第四，要建立失地农民住房保障制度，实行住房保障商品化与社会化。筹资建立适合失地农民居住的住房，既要避免标准过高，又要避免太过简陋。第五，可借鉴浙江省的做法，变一次补偿为终生补偿，用土地换保障。也可采取实物保障、社会保险保障、商业保险保障“三保并举”的方法，解决失地农民的后顾之忧。第六，设立失地农民社会保障法，为失地农民提供法律援助，保障其合法权益。
四、结论
笔者认为失地农民问题最有力的求解点还是在政府身上。主要解决好两个问题：一是能够有效地安排失地农民就业，增加农民收入，建立完善的法规制度；二是能够建立针对失地农民的生活保障机制，最好是能将其纳入城市社会保障体系。这两个问题解决好了，失地农民的长远生活问题就能得到改善。■ |
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