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提要 界定政府投资与民间投资的范围及其相互间关系，对于转轨背景下的中国具有特殊的时代意义。本文从政府投资的概念出发，分析当前我国政府投资范围界定误区，并结合政府投资范围的演变过程，对转轨体制下我国政府投资范围进行再界定。本文区分广义和狭义两个层面的政府投资范围，认为转轨背景下政府投资应逐渐从营利性、竞争性的经济领域退出，并逐渐侧重于公益性的非经济领域。
一、政府投资概念与内涵
从社会总投资的角度理解，投资可以分为政府投资和非政府投资（或称为民间投资）两大部分。所谓民间投资或非政府投资，是指家庭、个人、金融机构、非国有企事业单位或组织，以获取未来收益为主要目的，用其积累资金或融入资金在国内外经济领域及部分社会公益事业领域的资本投入。这种投资具有以下特点：（1）赢利性。从投资动机看，民间投资以追求利润最大化为目标，完全由市场机制来调节，不考虑社会效益。（2）规模小。从投资来源看，民间投资主要依靠自身的积累和社会筹资来解决资金问题，因此投资的规模往往受到限制。（3）短期性。从投资领域选择看，利润动机使民间投资大多从事那些数额相对较小、资金周转快的短期投资项目。
政府投资则是由政府决策并由国有资金进行投资的行为或由代表政府的国有企业进行的投资活动。其投资主体是政府，产权属于国家，形成国有资产，构成国有经济。因此，政府投资在某些情况下又称国有投资。与民间投资相比，政府投资具有以下特点：（1）公共性与基础性。社会效益是政府投资的出发点和归宿。政府投资的着眼点首先在于为全体公民和各类经济（市场）主体的生产、生活需要提供必要的社会性、基础性条件。这既是国家和公共财政的内在职能，也是市场和微观经济主体不可能解决的问题。（2）开发性。某些新兴产业部门、高科技、高风险领域（如航天等）的研究开发，对经济落后地区的开发等都具有耗资大、耗时长、风险高的特点，私人部门望而却步，市场机制无能为力，只能由政府解决。（3）战略性。政府投资对关系到国计民生的部门、行业和重要企业（如军工、石油及石油化工、电力等）、国民经济发展中某些薄弱环节具有事关全局的重要战略作用，并对社会其他投资产生影响和带动作用。
二、我国政府投资范围界定误区
根据1994年出台的投资体制改革方案，我国将所有投资项目划分为三类：（1）竞争性投资领域，指投资收益比较高，市场调节比较灵敏，具有市场竞争能力的项目，主要包括工业（不含能源）、建筑业、商饮供销仓储业、房产公用服务咨询、金融保险和其他行业；（2）基础性投资领域，指基础设施产业、一部分基础工业项目及直接增强国力的符合经济规模的支柱产业项目，具体包括农林牧渔水气象基础设施、能源、邮电通讯业、地质普查和勘探业以及一部分支柱产业；（3）公益性项目，主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保、广电等事业的建设项目，公检法司等政权机关的建设项目及政府机关、社会团体办公设施、国防设施等建设项目。并据此界定了不同投资主体的投资领域和投资方向，即竞争性项目完全由企业投资；基础性项目主要由政府投资，企业可适当“参与”；公益性项目完全由“政府统筹安排”。这种政府投资和民间投资的划分法实际上很难准确地把握政府投资和民间投资的范围界定，可行性不高，存在着一些明显的缺点：
1、这种划分方式与公共财政角度定义的政府投资大相径庭，其中公益性项目（包括国防、科教文卫、行政费用）在财政范畴中被划分为消费性支出，不属于投资性支出。国家财政分为购买性支出和转移性支出。购买性支出直接表现为政府购买商品和服务的活动，大体包括：行政、国防支出、科教文卫事业支出和经济建设支出。转移性支出与此不同，它直接表现为资金无偿的、单方面的转移，政府不能从中获取相应的物品和服务，主要包括补助支出、捐赠支出和债务利息支出。其中，购买性支出中还分为政府的消费性支出和投资性支出。所谓政府投资或财政投资，就是以国家为主体的投资活动，是国家积累基金运用的重要形式。政府投资与公共财政的关系可用下图表示：
2、将基础性项目定义为包括基础设施、基础工业、支柱产业等，外延过宽；企业只是适当“参与”，界定模糊。由于基础性项目的自然垄断性强弱有所不同，兼有共同消费和个人消费的特性，处于纯公共产品与纯个人产品之间的过渡状态，所以，基础性项目的投资兼有公益性、垄断性、收费性和竞争性特点，是“市场性”与“非市场性”的统一。非市场性要求以非市场手段（计划或政府干预）来展开，市场性要求以采用市场手段来进行，这样就使得该领域的投资，是公共投资与私人投资的交叉点和结合部，是公共领域和私人领域的“混合投资”，兼有公共投资与私人投资的双重特性。这种“混合”是以市场经济为基础，以市场化为基础，意味着政府必须放松管制，避免过去国家统包的做法。国际和国内经验表明，频繁的财政支持并不利于具有成长性产业市场竞争力的提高，政府投资也容易造成信息不充分，从而导致资源配置失效。政府应减少对电力、供水、供气等可收费行业的投入，通过合资、合作、独资等方式吸引非政府资本进入，将置换出来的政府资金用于保证对关键领域的投资力度。
3、对竞争性领域进行投资的“企业”的所有权性质未做具体说明，如果仍是国有企业，那么最终的投资主体还是政府，这样政府投资仍未真正退出一般性竞争领域。
总之，以上三类投资项目划分方法由于存在理论上的认识误区，容易误导政府投资方向，阻碍政府按市场经济发展的要求调整投资领域的步伐，不能成为社会主义市场经济改革过程中界定和调整政府投资领域的准则和依据。
三、政府投资范围演变
不同经济发展阶段政府投资调控作用范围不同。一般而言，在经济发展的不同阶段，政府的主要任务不同，政府投资调控作用的广度和深度就会有所不同。
1、经济发展早期的政府投资范围。在经济发展的早期，提高国民收入水平、改善国民生活质量是政府需要解决的首要任务，其职能的侧重点就是充分利用社会稀缺经济资源，促进经济增长。收入的分配问题则被置于次要的地位，于是为了提高经济增长速度，加快经济发展，政府在财政支出中往往会加大投资支出的比重。其投资支出主要用于两个方面：一是对经济发展有重要影响的各种基础设施，如交通、通讯、水利等；二是能够带动整个经济增长的支柱产业群。从总体上看，在经济发展的早期阶段政府投资范围较广，且侧重于经济领域的投资。
2、经济发展中期的政府投资范围。当经济发展逐渐从早期的起飞阶段进入中期阶段以后，政府的职能依然侧重于经济的发展，但也开始注重社会的安定、收入的公平分配、国民素质的提高等。在这一时期，民间产业部门已经发展起来，那些需由政府提供的基础设施大多已经建成，对它们需求的增加也逐渐变缓，政府尽管还要对基础设施、支柱产业等经济领域进行投资，但这些投资在政府投资中的比重会逐步下降，而且还会逐渐退出民间投资能够解决的支柱产业群的投资领域。同时，由于人们生活水平不断提高，在满足基本生活需要的同时，人们开始关注其他方面的需要，如教育、卫生、安全等，因此社会公共领域的投资比重开始上升。总体而言，在经济发展的中期阶段，政府投资在经济领域和社会公共领域并重。
3、经济成熟时期的政府投资范围。当经济发展进入成熟时期后，政府职能开始侧重于社会的稳定、收入分配的公平等方面，经济增长成为政府的次要目标。政府投资要体现政府职能的这一转变，投资的主要目的从促进经济增长转变为促进社会安定和实现社会公平。在经济成熟时期，适应经济发展需要的基础设施及支柱产业的发展已经达到相当的高度，使得政府侧重于公共领域方面的投资。由于生活水平的大幅提高，人们对提高生活层次的各项需求迅速增加，要求资源更多地用于满足高层次的需要，如安全、教育、卫生等，而且这些公共领域的投资也有助于社会的安定及公平目标的实现。于是，在这一时期，政府投资主要侧重于社会公共领域。
政府的职能侧重点随着经济发展阶段的演进而不断发生变化，从而导致了政府投资范围的相应调整，在财政支出中的比重也呈现出不同的特点。一般而言，处于经济发展早期和中期阶段的发展中国家，由于政府投资的领域主要侧重于经济领域，因而用于经济领域方面的财政开支比重也相对较高；在经济成熟的发达国家，由于政府投资的领域主要侧重于社会公共领域，因而用于经济领域方面的财政开支比重也就相对较低。也就是说，经济的发展使得一些经济领域逐渐变为市场有效的领域。在这种情况下，政府投资的范围就必须加以调整，政府如果介入市场有效的领域，就会变成政府失灵。于是，随着经济的发展，市场有效的领域不断扩张，从而导致政府投资范围逐渐缩小。
四、转轨背景下我国政府投资范围再界定
由于财政角度与社会总投资角度划分的政府投资范围不尽相同，应从广义和狭义两个层面来理解政府投资概念，并结合政府投资范围演变的阶段性理论、政府投资的功能定位以及我国经济未来发展趋向，具体地把握政府投资范围。
笔者认为，政府投资分为两个层面：广义的政府投资是政府财政投资、政府部门投资和国有企事业单位国有资产投资的总和。它包括政权建设投资、经济建设投资和事业发展建设投资。而狭义的政府投资从财政范畴出发，指国家各级政府在允许的财力及一定的财政风险内，用财政预算资金安排的基本建设支出和其他生产建设支出。主要包括基本建设支出、增拨企业流动资金、挖潜改造资金和科技三项费、支农支出、地质勘探费等五项。这五项与经济发展紧密相关，属于投资性支出，而国防、科教文卫、行政费用属于消费性支出，不属于狭义政府投资的范围。
目前，我国经济处在向市场经济转轨的大背景下，合理界定政府投资范围还具有特定的时代意义。在这个时期，我国已经从经济发展的早期阶段过渡到经济发展的中期阶段，政府投资就不能像过去那样仍然主要用于经济领域，而应根据经济发展的需要，更多地用于卫生、教育等社会公共领域方面，使得政府在经济领域和公共领域方面的投资得到协调。政府投资应有计划、有步骤地逐渐从营利性、竞争性领域退出，从而致力于国民经济的持续增长、充分就业、物价稳定和社会经济的协调发展，并实现公平与效率的最佳结合，这些才是政府投资的主要目的。
具体而言，政府投资应集中于那些具有不可分性和规模效益性的项目上，主要包括：（1）公共物品的生产和提供。如对国防和国家安全的投资，还有对公共基础设施、基础教育、公共卫生、防疫计划和医疗服务、生态环境保护、污染防治和控制的投资。（2）具有较大的外部性、可以降低整个社会成本。对一些私人不愿意进行的投资，如研究和发展投资等。这类投资比较难以给出明确的范围，需要根据具体项目的情况而确定。（3）对于经济发展有很大的带动和促进作用但私人没有能力或不愿投资的项目，如对一些新兴产业、主导产业和瓶颈产业的投资等。■ |
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