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近年来，我国政府采取积极的国债政策，扩大国债发行规模，筹集资金用以加大公共投资支出。国债政策作为积极财政政策的重要组成部分发挥了很大作用，对经济增长的拉动作用毋庸置疑。但与此同时，我们不得不考虑实施国债政策可能带来的后果，防止国债规模过大所带来的风险，避免陷入财政信用危机。
一、我国国债规模现状
（一）我国国债规模的演变。我国国债规模的演变大致可以分为五个阶段：
第一阶段：1949年至1958年。为了筹集国家建设资金，发展国民经济，我国在这一阶段发行了几亿元的人民胜利折实公债和经济建设公债，发行规模不大，每年的国债发行额在当年GDP中比重小到1％。
第二阶段：1958年至1980年。我国坚持财政平衡的思想，没有发行国债，大多数年份预算保持平衡，即便有赤字，规模也很小，主要靠向中央银行透支解决。
第三阶段：1981年至1993年。我国为了弥补财政赤字，筹集经济建设资金，于1981年恢复国债的发行。但国债发行额较小，在这一阶段年平均发行量为198亿元，累计发行量为2106亿元，国债增幅比较平稳。
第四阶段：1994年至1997年。由于国家预算体制改革，不再允许财政向中央银行透支解决赤字而改为发行国债，加之过于集中的还本付息，国债发行量呈现较大增幅。1994年国债发行量突破1000亿元，1995年以后每年发行量均比上年增长30％以上，远高于同期财政收入年均增长速度和GDP年均增长速度。
第五阶段：1998年至今。为拉动内需和应对亚洲金融危机对我国经济的冲击，保持一定的经济增长，我国实行积极的财政政策，扩大政府投资，国债发行量陡升，导致1998年国债发行额高达3310.9亿元，比上年增长了33.7％，此后国债年发行量就一直节节攀升。直到2005年，国债发行总量达到6923.4亿元，创下国债发行总量的新高。
（二）国债对经济的作用
1、从目前国债的经济效应来看，我国的国债规模扩张并没有产生明显的负效应；相反，以增发国债为主要内容的积极财政政策促进了经济发展。
（1）国债拉动了经济增长。近年来，为扩大内需，财政部不断发行国债，实施积极的财政政策。1998年至2001年发行长期建设国债和特种国债共5100亿元，安排国债项目8600余项，投资总规模2.6万亿元。到2001年底已经完成投资1.9万亿元，建成一批重要工程，增强了经济发展后劲，对保持7％以上的经济增长起到一定的积极作用。据有关方面测算，1998年国债项目投资直接带动经济增长1.5个百分点，1999年带动2个百分点，2000年带动1.7个百分点，2001年带动1.8个百分点。1998年以来，在世界经济形势严峻的情况下，我国经济能保持一枝独秀，以增发国债为主要内容的积极财政政策是功不可没的。
（2）社会信贷资金充足，利率稳定，国债融资成本没有提高。随着现代企业制度的建立完善，企业投资以预期收益率的高低来增加或减少，在有效需求不足的条件下，企业投资需求不旺，对货币的需求量相应减少。我国城乡居民储蓄存款持续增长，社会资金供给充足。商业银行风险意识逐步增强，存在较大的存贷差额。因此，增发国债不会导致资金供应紧张，利率上升，也不会产生挤出效应。
（3）市场物价上涨乏力，增发国债不会产生通货膨胀。从目前国内国际经济形势来看，市场物价上涨乏力，有效需求不足的基本态势短期内不会改变，许多因素制约国内消费需求的稳定增长，主要表现为农民目前的税费负担还相对较重；加入世贸组织后，由于国际市场低价农产品的冲击，农民收入增长缓慢的问题将变得更加突出，保持农村消费市场稳定增长的难度将进一步加大。
2、国债在对经济产生积极影响的同时，也产生消极的影响。特别是当国债规模超过一定界限时，国债的消极影响明显大于积极影响。
（1）国债规模不断扩张，对还贷形成很大压力。我国外债余额从1980年的45亿美元，以每年约50亿美元的额度增长，10年后的1990年达到525.45亿美元。我国在上世纪九十年代以后，由于扩大开放和加速引进外资政策的引导，外债每年以100亿美元额度增长。国债规模持续高速增长，使我国债务指标向临界点推近。
（2）期限结构出现不利势头。所谓期限结构，就是各种期限证券的搭配，即在一国所有国债中，长期债券、中期债券、短期债券各自所占的比例及对比关系。我国国债的结构已经从单一的国库券发展成为多种建设债券并存的复合债种结构，但我国目前的国债体系仍不完善，一个重要因素是不合理的国债期限结构。
（3）财政支出规模扩大，用国债作为弥补财政赤字的手段。随着经济的持续快速发展，财政支出规模越来越大，有些支出呈现出刚性，压缩支出规模的余地较小，一旦压缩支出规模可能导致国民经济萎缩。国家为了刺激投资和消费增长，还要适度扩大财政支出，发行国债就成了弥补财政赤字的手段，但不能起到调节经济发展的杠杆作用。
二、我国国债规模指标分析
从我国具体实际来看，我国国债规模的相关指标主要包括：国债发行额、国债余额、国债还本付息额、全国和中央的财政支出、全国和中央的财政收入、GDP、居民储蓄额。下面将衡量我国国债规模的指标分为两方面：应债能力指标和偿债能力指标。
（一）国债的应债能力
1、赤字率。赤字率表示的是一定时期内财政赤字额与同期国民生产总值之间的比例关系。世界上通常以3％为警戒线，国债的发行主要以弥补财政赤字为主，财政赤字的大小将直接关系到国债发行规模的大小。财政赤字较大，必然要求发行较大规模的国债予以弥补。
2、国债负担率。国债负担率是用来衡量一定时期内的国债余额占同期国内生产总值的比重情况，反映整个国民经济对国债的承受能力和全社会宏观资源的利用效率，类似于企业的负债杠杆。国债负担率是衡量国债规模的最主要指标之一。国外经济学家多数认为，国债负担率应当控制在45％以内，欧盟成员国根据《马斯特里赫特条约》规定，其成员国国债负担率不得超过60％。从我国负担率走势上看，基本上是小幅慢升且处于较低的水平上，从这方面看，承受能力还具有较大的弹性空间。
3、居民应债率。居民应债率是指当年国债余额占居民储蓄存款余额，与国债发行规模成正向关系。城乡居民存款和手持现金是购买国债的主要来源，如果居民的存款较多，那么应债能力也就较强，国债发行也就有了基础。因此，国民经济的应债能力最终主要落实到居民的应债能力上。近年来，我国国债发行规模增长很快，国债发行额与城乡居民储蓄存款余额的比率逐步提高，但由于城乡居民储蓄存款余额也在快速增长，所以国债发行额占居民储蓄存款余额的比率仍较低，居民购买国债的应债能力仍有较大潜力。
（二）国债的偿债能力
1、偿债率。国债偿债率是指一年的国债还本付息额与财政收入的比例关系。它表明当年的财政收入中必须拿出多少份额用于国债还本付息，债务收入的有偿性决定了国债规模必然要受到财政收入规模的制约。一国财政偿债能力越大，政府举债的承受能力就越大；反之，则越小。国际上公认的国债偿债率的安全线是8％～10％。
2、国债依存度。国债依存度是指当年国债发行额与当年财政支出的比例关系，反映财政支出依靠债务收入来安排的程度。政府发行的债务越多，则债务依存度越高，说明财政的债务负担重，可能对未来财政发展带来不利影响。在我国，这一指标有两个不同的口径：一是“国家财政债务依存度”；二是“中央财政债务依存度”。由于我国国债的发行是由中央财政掌握，地方政府不得发行公债，因此“中央财政债务依存度”更能直接反映国家财政依赖国债的程度。国债依存度的国际警戒线为15％～120％，我国中央财政的债务依存度公认的警戒线为25％～130％。
三、对我国当前国债规模看法建议
（一）对当前我国国债规模一些看法
1、我国国债规模所出现的“应债能力强，而偿债能力弱”这一特殊现象，主要是由于我国的财政集中度过低。我国目前财政收入占GDP的比重过低以及中央财政收入占整个财政收入的比重过低，这“两个比重”过低必然造成我国中央财政支出过小。目前，我国中央财政支出仅占全国财政支出的28％，占GDP的4％，这样的水平与发达国家相比是最低的，在发展中国家中也是十分少见的。此外，由于“九五”后期以及“十五”初期是我国偿还债务的高峰期，所以发行的国债中用于国债还本付息的规模所占的比例较大，不过这种状况通过调整国债的期限结构来解决这两方面的原因都导致我国近几年的中央债务依存度高于西方发达国家。
2、虽然目前我国国债规模状况还没有对经济发展产生明显的负面作用，但不能掉以轻心。从短期看，如果国债规模没有对宏观经济运行造成危害，而且国债发行中存在的阻力较小，则可以说国债规模还在合理的范围之内。从长期看，如果债务负担率不是持续的快速增长，而是保持相对的稳定，或者在一个合理的区间内波动，那么对国债规模就可以加以控制。第一，要注意对国债使用的成本－收益分析。是否还本付息是国债与税收作为财政收入手段的主要区别，国债是要偿还的，因此国债的使用必须考虑到收益。结合我国目前的实际，国债应该投向基础设施、高新技术、教育以及生态环境建设方面；第二，保持国债的平均利率小于经济增长率。在赤字率一定的情况下，如果利率高于经济增长率，利息负担的增长就会超过GDP的增长速度，债务率就不能得到有效控制。因此，只有在经济增长率大于国债利率水平的情况下，国债负担率才会逐步收敛，趋近于一个特定的值，如果经济增长率大于国债利率水平程度越大，则国债负担率收敛越快；反之，则越慢。可见，保证国债利率小于经济增长率是减少国债风险的有效方法。
（二）对当前我国国债规模一些建议
1、应该加强国债管理，提高资金使用效率。借债的目的是为了促进经济发展和增强综合国力，是一种宏观调控举措，因此国债的资金必须用之有效。目前，挤占、挪用国债资金等问题仍然时有发生，加强国债项目资金运用管理是十分必要的。严格国债资金的使用管理和监督，必须坚持先预算后支出的原则，要求所有国债投资项目的预算和结算必须按规定程序审定。强化国债资金使用情况的监督和审计，严肃查处违法违纪、贪污腐败行为。珍惜借入的国债资金，让它在我国经济建设的关键地方发挥作用，如基础设施、基础产业和高新科技等方面。
2、为国债项目建设、生产管理环节创造必要的保证条件。国家管理部门应按照项目要求兑现和创造相应的政策条件。对于建设和生产过程中发生的原材料涨价、汇率变化等因素，应在国家财力和政策允许的范围内加以扶持。要采取有效措施，抓好在建国债项目的进度，加强国债项目建设稽查、检查力度。
3、调整财政支出结构。目前，财政支出范围过宽，包袱过重，“越位”与“缺位”现象严重。应由政府承担的一些社会公共需要，国债资金无力保障。而许多可以通过市场机制解决资金问题的项目工程，却要通过国债来完成。为此，要净化财政支出范围，调整财政支出结构，按照市场经济的要求，财政要从竞争性行业中退出，逐步减少财政补贴，消除软预算约束，让市场机制在其中发挥调节作用，使企业在市场竞争压力中成长，这就可以使财政从“错位”领域中脱身。
4、加强国债偿还利率结构风险管理，逐步实现国债利率市场化。根据国债的特征，应逐步改变目前国债利率设计高于同期银行储蓄存款利率的原则和作法，实现国债利率市场化，使国债利率能反映市场资金供求关系，有效发挥利率传导机制的灵敏度，实现政府调节货币流通和宏观经济运行的目标。逐步提高利率在整个经济领域中反映社会资金供求状况的灵敏度，使国债利率真正成为社会资金供求状况的指示器。
5、合理调整国债结构，适当增加短期、长期国债结构比重。目前，我国国债1年期以内和6年期以上的国债所占比重不到10％，2～15年期的中期国债占到80％，国债期限结构缺乏均衡合理的分布。这种状况易导致国债偿还集中到期，且难以发挥国债的调节作用。这种单一的国债期限结构也不利于投资者进行选择，很难满足不同层次投资者的需求偏好，其结果必然使国债的吸引力减弱，而且不利于中央银行利用公开市场业务对宏观经济运行进行调控。为此，应该适当提高短期和长期国债比重，使还本付息年度均匀分布，防止出现偿还年度过于集中的现象；进一步优化国债品种，除国库券外，应增加经济建设债券、社会保障债券、可转换债券、储蓄债券等品种。■ |
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