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经历了20多年的改革开放，我国的市场经济体制正在逐步确立和完善，在由过去单一的计划经济向社会主义市场经济的转变中，整个经济体系逐步经历规范协调、渐进稳定的发展过程。就制定各种宏观经济政策的基础——税收负担而言，我国要达到一个什么状况为最好，即确定一个合理的宏观税收负担水平，在这一水平下，既能满足政府对税收收入的需要，又在整个社会的承受能力之内，不会对社会经济发展产生负面影响。这一方面要与西方发达国家和其他发展中国家进行比较，另一方面更重要的是从影响宏观税负水平的几个因素入手，结合我国实情进行深入分析研究，从而理性地界定宏观税收负担的合理水平，并实现其优化。
一、宏观税收负担水平影响因素
宏观税负是指一个国家的总体税负水平，一般通过一个国家一定时期内税收总量占同期GDP的比重来反映。一般说来，一定时期的宏观税负水平高低的决定因素主要有经济增长水平、政府职能范围和政府非税收入规模。
（一）经济增长水平因素。一个国家一定时期宏观税负水平的高低与经济增长水平正相关。因此，经济增长水平较高的经济发达国家，其宏观税负水平要高于发展中国家。从理论上讲，宏观税负水平增长应与生产力发展水平协调同步。据有关专家测定，西方国家税收收入增长对GDP增长的弹性系数通常大于1，而这一弹性系数在我国保持在0.8左右是比较合适的。
（二）政府职能范围因素。一定时期宏观税负水平的高低取决于政府职能范围的大小。政府职能范围宽、事权多，需要政府提供的公共产品和公共服务数量就多，宏观税负水平就应高一些，反之则低。
（三）非税收入规模因素。税收并不是政府筹集财政资金的唯一方式和渠道。一定时期内整个社会创造的可供分配使用的GDP是一个定量，在满足政府一定支出需要的情况下，通过非税形式取得的收入规模大，通过税收取得的收入规模必然减少。但是合理的税负，则要求税收收入与非税收入相结合，统筹安排。从各国财政收入构成看，都有或多或少的非税收入。如日本、美国、法国等国家中央政府的非税收入占财政收入的比重都在10％左右。发展中国家非税收入占财政收入的比重约为15％～25％。
二、宏观税负国际水平与比较
比较口径根据国际货币基金组织（IMF）对国家的分类，我们把纳入比较分析范围的国家划分为两大类，即工业国家23个和发展中国家14个。通过对各种类型国家宏观税负水平的比较分析可以看到，西方发达国家的宏观税负水平是逐步上升的，目前的平均水平为30％以上；发展中国家的宏观税负水平整体也呈上升趋势，但上升幅度明显低于工业化国家，且一般税负水平在16％～20％之间。(表1)
就宏观税负的未来发展趋势而言，大部分工业国家由于政治、经济运行机制已经比较规范，税收制度也相对完善、稳定，所以宏观税负在未来应保持相对稳定。就大多数发展中国家而言，由于经济发展还具有很大的潜力，在生产力发展的过程中，国家的公共管理职能相应扩展，加之税收征收管理水平的逐步提高，未来宏观税负水平应有一定的提高。按照税收与经济增长关系理论进行综合分析，从发展中国家税负水平的一般情况看，15％～25％这个区间的宏观税负水平较为适宜，比较符合发展中国家的经济发展状况和平均利润水平。
三、我国宏观税收负担水平分析
（一）宏观税收负担水平与经济增长水平的比较。一般认为，随着生产力发展水平的不断提高，一个国家人均GDP水平增加，宏观税负水平也不断提高。我国人均GDP水平自1991年以来一直保持着6％以上的年增长率，是宏观税负水平提高的基础。但是由表2可见，从1994年以后，税收占GDP比重的增长速度要高于人均GDP水平的增长速度。我国税收收入增长对GDP增长的弹性系数在1996年以前是小于1的，即税收增长速度低于经济增长速度。从1996年开始，税收收入增长对GDP增长的弹性系数超过1，在2005年达1.285。从税收收入增长对GDP增长的弹性系数的变化，可以明显地看出近几年我国宏观税负在多年下降之后转向升高趋势，具有一定的恢复性质。但是，这一上升的过程恰好发生在经济增长速度下降时期，与宏观经济调控的方向相背离。
（二）宏观税收负担水平与政府执行职能需要的比较。两者相比较的现状是我国财政收入虽然逐年增长，但不能完全保证政府职能部门运转及公共支出的基本需要。以教育为例，我国财政用于教育的支出占GDP的比重1994年为2.19％，到2005年为2.54％，仍然大大低于世界平均水平。目前，我国在改善人民群众生活环境、缩小地区发展差异、促进要素流动、提高国际竞争能力等各方面都对公共支出水平有着越来越高的要求。另外，每年的国债还本付息支出、社会保障开支、冲销部分国有银行呆账和地方政府偿还债务等都是我国财政不可回避的负担。从这些方面看，我国目前税收占GDP比重水平与政府职能履行所要求的财力水平是不够适应的。
（三）宏观税收负担水平与企业负担比较。宏观税负水平与企业税负有关，但两者又是不同的。企业税负水平主要取决于其适用税种的实际税率的高低，在其他条件不变的情况下，企业税负水平的高低是影响宏观税负水平高低的基础性因素。宏观税负水平除了受税种和税率的影响之外，还受到税基和税源范围的影响，即使税种和税率不变，甚至有所减少和下降时，如果税基和税源扩大，也有可能导致宏观税负水平上升。因此，企业的税负轻重并不能简单地看这个国家的税收/GDP比率，而且还要看这个国家基本税种的税率。
我国近几年宏观税率上升，但企业基本税种的名义税率并没有变化，工商税收各税种的法定税率仍然保持在1994年税制改革时的水平上。企业的实际税率则是有升有降，一方面由于财税部门加强税收征管，纠正地方政府随意减免税收等措施而使实际税率上升；另一方面1994年以来政府出台了一些税收优惠措施，则起到了降低企业实际税率的作用。因此，比较客观地看，近年宏观税负上升的主要原因并不是增加了企业的税负。
通过上述分析，作者得出以下几点结论：（1）我国政府制度内的收入(指预算内和预算外收入的总和)占GDP的比重与国际上经济发展水平相近的国家接近，尚在正常范围内。（2）我国宏观税负上升的过程中，企业的法定税率并未提高，总体上讲是属于恢复性和发展性的上升。但是企业确实存在基本税率较高与制度外非税负担过重的问题。（3）虽然宏观税负上升，税收收入有了较大的增长，但政府为执行基本职能和满足基本公共需要的财力仍然存在不足现象。（4）我国近年税收收入的增长速度高于GDP的增长速度，税收弹性系数提高较多，与经济低速增长时期扩张性财政政策目标之间存在一定的矛盾。在这种情况下，我国宏观税负水平的合理化并不单纯是税率水平调整的问题。
四、我国宏观税收负担水平合理界定
鉴于上述分析，宏观税负合理水平的选择首先要与经济发展水平、政府履行职能所需财力水平相适应，其次要兼顾企业负担。
我国目前还没有脱离发展中国家二元经济结构的特征，人均GDP水平比较低，这说明社会的剩余产品率还不高，难以提供更多的税收收入，因此宏观税负水平不宜过高。据世界银行的调查资料显示，一国宏观税负水平与该国人均GDP呈正相关，人均GDP在260美元以下的低收入国家，最佳宏观税负为13％左右；人均GDP在750美元左右的国家，最佳宏观税负为20％左右；人均GDP在2000美元以上的中等收入国家，最佳宏观税负为23％；人均GDP在10000美元以上的高收入国家，最佳宏观税负为30％。综合我国生产力水平、企业效益状况及政府履行职能的需要，参考宏观税负水平界定的国际经验，在整顿政府收入渠道，取消制度外收入，理顺税费关系和加强税收征管的基础上，将我国制度内政府收入的宏观税负水平保持在20％左右，税收占GDP比重保持在15％左右是合理的。在宏观税负的变动趋势上，应当使其能够随着GDP的增长而提高，即将税收弹性系数保持在1以上，但不能过高。
五、我国宏观税收负担水平优化途径
（一）整顿政府收入渠道，理顺税费关系。在政府存在大量非规范的制度外收入的情况下，宏观税负问题在一定程度上失去实际意义，即使降低税收占GDP的比重，也不一定能够减轻企业和纳税人的实际税负。因此，彻底整治政府收入渠道，理顺税费关系，减少非规范的制度外收入是我国宏观税负水平合理化的首要任务。
解决目前政府收入形式不规范的混乱局面，关键是理顺税费关系，对现行名目繁多的收费项目，根据其不同的内容实行取消、改税、规范和转制措施：（1）取消非规范的制度外收费；（2）将具有税收性质的基金和收费，通过扩大现有税种税基或设置新税种的办法实施“费改税”；（3）对需要保留的收费项目，国家通过法律法规予以规范，并严格限定范围，实行公开化；（4）结合政府职能的转变，使经营性的事业收费转向市场。
（二）调整税收结构，规范税收优惠政策，严格税收征管。由于我国同时存在企业承受能力弱和政府财力不足的矛盾，实现宏观税负合理化，关键是要在不加重企业负担的前提下，保证政府履行职能的需要。为此，需要完善和调整现行的税收格局，规范税收优惠政策，严格税收征管，以增加税收收入。
完善和调整税收格局主要应合理扩大部分税种的税基和扩大非企业税收。如适当扩大增值税、消费税、资源税、个人所得税、耕地占用税等税种的征税范围。提高目前低税或无税的产业部门和某些经济行为的税收贡献率，如适当提高第三产业的实际税负。同时，随着改革的深入和居民收入水平的不断提高，结合完善地方税体系，开征一些新的地方税税种，如财产税、遗产税和赠与税等。
严格税收优惠管理，清理过多的税收优惠规定。各级政府应改变靠减免税收来促进经济发展的思路，规范和完善目前对各种特区、经济技术开发区、沿海沿边开放城市实行税收优惠的政策，纠正这些地区竞相以税收优惠和减免税来吸引投资的做法。杜绝任何税法规定之外的税收优惠和减免税。要坚持依法治税，强化税收征管，减少税收流失，保证税收政策目标的实现，保证税收收入的稳定增长。
（三）宏观税收负担水平与宏观调控政策的协调。实现宏观税负政策与宏观调控政策的协调，是我国经济改革和发展中的一个新课题。从长远来看，在市场经济发展过程中，经济的波动在所难免，实现宏观税负政策与宏观调控政策的协调，必须改造现有的税收机制，加大所得税的份额，构造内在的“自动稳定器”，使税收水平能够与经济同方向变动。从流转税为主到所得税为主的税制过渡需要许多条件，我们应当在改革和发展过程中，努力创造有利条件，逐步实现这一过渡。从近期来看，在税制条件尚不具备、财政收入压力很大的情况下，宏观税负水平(指制度内收入)还难以降低。因此，目前我国与宏观调控协调的宏观税负政策应当是保持总体水平的基本稳定，重在结构调整。即，在近期内既不实行全面的减税措施，也不过度追求政府收入的增长，保持税收收入占GDP比重15％左右的水平。重在结构调整，除了前面提及的整治政府收入渠道，减轻企业不合理负担以外，在税收方面，可以通过调整税收的内部结构，实行结构性减税，如改变对投资的控制性税收政策，对民间投资实行税收鼓励政策，对高新技术产业、传统产业的技术改造等方面的投资实行税收优惠政策，与财政政策相配合，推动经济的发展。■ |
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