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巴塞尔银行监管委员会于2001年发布的《新巴塞尔资本协议》建议稿，提出了以三个互为补充的支柱为基础的资本充足性框架，这确立了银行治理的三个层次，即银行自律行为、中央银行监管和注册会计师的检查和评价。而在我国，确保银行治理的三个层次切实实施的三大力量——内部审计、国家审计及社会审计，至今还未形成一个互为合作的整体。
一、当前金融审计存在的问题
（一）金融监管机构审计空缺。近年来，审计发现金融领域的许多问题，有的虽然表现在金融机构，根源却在经济体制、金融体制、监管体系等方面，为此对金融监管机构的审计也是一个重要的方面。而目前，我国的金融审计主要立足点是金融企业，而对于金融监管机构审计很少，要从宏观监管机构入手，才能发现国家及其金融监管机构在体制、政策法规、监管体系和方式等方面的不足和漏洞，才能更大范围地服务于金融监督。
（二）非国有、非银行金融机构的审计盲区。目前，国家审计的对象基本局限在国有商业银行、政策性银行和国家控股的股份制商业银行。而对诸如农村信用社之类非国有金融机构、中小银行及资产管理公司、信托公司、证券公司、各种基金等非银行金融机构，却很少过问。事实上，许多非银行金融机构由于片面追求资产的扩展规模，混业经营、违规操作现象十分严重，潜伏和积累了较大的金融风险。据统计，全国的信托投资公司中有90％以上处于亏损状态，对金融业的稳定发展形成较大威胁。农村信用社、邮政储蓄机构至今管理水平相对低下，潜藏风险隐患远比各大银行更为严重。
（三）外资机构的审计。加入WTO以来，外资金融机构取得了迅猛发展。据统计，目前我国境内外资银行总资产达440亿美元，其中贷款186亿美元，存款65亿美元，外汇贷款占市场份额的20％以上，外资银行办理出口的结算业务已占据内地市场份额的40％以上。但是，目前我国对外资银行、外资保险行业的监管不太理想，外资以回扣或出国参观吸引客户的不正当竞争、运营资金不到位、结算不严、少缴漏缴法定存款准备金、高息揽存等都是外资银行常用的违规办法。
（四）国家审计力量不足。按照《审计法》规定的管辖范围，国有独资及国有控股商业银行都在审计署及其派出机构的审计范围内，我国直属中央的金融机构在全国3000多个县(市、区)均设有分支机构，但审计署及其特派办从事金融审计的人员却不足300人，审计力量明显不足。据调查，开展金融审计20多年来，有许多银行的分支机构从未接受过检查，而且审计监督不连续，间隔一般在4年左右。由于审计不足使得监管信息更加不对称，金融机构道德风险增大，监管者与被监管者“合谋”的可能性增大，不利于国家整个金融环境的发展。
（五）内部审计力量不足。表现为人员数量上的不足以及业务素质达标的人员不足。目前，我国银行业内部审计人员仅占银行员工总数的1％，而在国外银行这个数字是5％。中国人民银行总行的规定要求银行内部审计人员达到员工总数的2％。据调查，一般分行一级的内审部门干部配备仅10人左右，不仅要负责总行布置的专项审计任务，而且还要承担所辖几十家支行的审计任务，由于任务重，人手不足，审计监督的作用不能充分发挥。
二、三大审计力量的安排及协调
（一）三大审计之间关系定位。国家审计、社会审计和内部审计三者必须在金融监管体系中共同发挥作用。从监管实践来看，金融审计应该以社会独立审计为主，国家审计只是在特殊的对象和事件中才发挥作用。国家审计的作用主要体现在对社会审计与内部审计实施再监管和对监管机构内部审计进行业务指导，行政监管机构要在国家审计监督下开展内部审计工作。国家审计对这些部门的监督包括监督各部门建立健全内部审计制度、监督内部审计机构和人员按照国家的规定开展工作、监督内部审计机构对审计准则等规范性文件的执行情况。社会审计由于其资源丰富的优势，不仅是对国家审计的一种有力支持，而且也是克服内部审计独立性、优化内部审计资源的一个有力措施。三大审计力量缺一不可，互相合作，发挥审计监管合力的作用。内部审计是外部审计的一个基础，它的结论也是国家审计、社会审计进行再监督的一个有力参考。
（二）三大审计力量具体作用范围。随着金融体制改革的深入和金融市场的变化，三大审计力量应重新定位自己在金融审计中的作用。对于国家审计必须重点发挥眼睛的作用，突出对金融监管部门的监管行为和监管效果实施再监督。（1）对中央银行、证监会、保监会、银监会等监管部门的财政财务收支的真实、合法和效益性情况进行审计。（2）对中央银行及专业监管部门在制定和执行国家货币政策的行为和效果上进行监督，评价这些部门使用财政资金履行国家金融政策职能的效益性。（3）在金融监管部门监管的基础上，以延伸审计和业务品种的专题审计的方式，把中资商业银行和外资商业银行都纳入审计范围，对金融企业实施再监督，从而有利于评价监督部门的监督效果。（4）对国家金融体系安全性的关注，包括关注不良贷款问题和反洗钱问题，特别关注洗钱活动对我国金融体系安全和国家外汇储备以及国有资产完整性的影响。
社会审计只要有委托就可以对国有金融机构、其他各类所有制，包括外资金融机构实行审计。由于国家审计与内部审计都存在力量上的不足，社会审计就可以凭借自身的优势介入这两种审计原有的作用范围。一方面随着我国国有金融企业逐步走向股份制，或者私有化，或者由外资机构参股、控股，对金融企业的审计应像国有企业一样逐步由社会审计来承担；另一方面由于内部审计在人员素质、独立性不高等方面的劣势，把内部审计业务等一些银行非核心的业务外包出去，也成为了外部审计拓展业务的一个方向。
内部审计区别于外部审计的最重要的特征是为企业内部决策和管理服务。内部审计工作强调既参与管理，又重监督服务的作用，管理审计是金融机构内部审计的发展方向之一。具体来说，它的主要作用是对各商业银行及其他金融组织的财务状况和经营风险进行经常性的检查和监督，主要的审计内容应包括经营决策和计划的审计、评价组织机构设置的审计、评价商业银行内部控制的审计、资源配置合理性的审计，等等。
（三）三大审计力量整合与优化措施。由于三大审计力量各自不同的特点，要更好地发挥他们的作用，需要对这三大审计力量进行整合与协调，具体方案：
1、建立计划协调机制。三大审计力量应根据不同时期内金融监管的目标，共同协商，确定各自审计的重点。在审计范围、内容、方式上加强协调，增强审计工作的计划性、科学性。
2、建立案件联查机制。国家审计在再监管中，对发现的重大案件线索和重大违法违规问题，与社会审计力量保持联系，社会审计师不仅可以参加检查而且可以出席检查人员与监管当局举行的各种讨论会议。国家审计在力量不足的情况下，也可以委托社会审计机构执行业务。
3、建立信息沟通机制。包括建立国家审计机关之间的沟通、建立国家审计机关与社会审计机构的沟通，也包括外部审计与内部审计之间的沟通，这有利于对审计结果的再利用，节约审计成本，缩短审计时间。■ |
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