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提要 构建和谐社会是我国政府提出的一项十分重大的战略决策。但是，我们可以看到我国社会存在着很多不和谐因素，收入差距、尤其是城乡收入差距没有变小，反而越来越大。财政支出在差距的形成中是不是也有一定的责任呢？怎样才能让农民享受到公共财政的阳光呢？
一、我国城乡差距的表现
我国改革开放后经济迅速发展，城乡差距也在逐步扩大。
（一）城乡居民收入差距。改革开放以来，我国城乡居民收入差距经历了一个先缩小后扩大，再缩小再扩大的过程：1979～1985年随着农村经济体制改革的率先推行，城乡居民收入比由1978年的2.57：1缩小为1985年的1.8：1；1986～1994年随着改革的重心由农村转向城市，城市居民收入明显增多，城乡居民收入差距趋于扩大，1994年升到2.86：1，超过了改革开放初期的水平；1995年以后由于农产品涨价，农民收入增多，城乡差距缩小。但1997年后城乡差距再次连年明显扩大，2001为2.9:1，2002年为3.11:1，2003年进一步扩大到3.23:1，2004年在国家采取多种惠农措施的情况下，城乡差距才维持在3.21:1，如果把城市居民收入中的非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高。
（二）城乡居民消费差距不断扩大。由于收入差距带来的城乡居民的消费差距也不断扩大。从城乡居民消费水平来看，1978年城镇居民是农村居民的2.9倍，到1985年这一比例缩小到2.3倍，随后呈逐步扩大之势，1994年扩大到3.5倍，1999年达到3.53倍，高于改革初期1978年的水平，2000～2001年城乡居民消费水平差距达3.6倍。严格来说，城镇居民的可支配收入和农民的人均纯收入具有不可比性。只要城镇居民个人愿意，他的可支配收入完全可以全部用于个人消费，但对于农民来说，他的人均纯收入必须扣除下一年的生产性支出，大约占农民人均纯收入的1/3左右，除此之外的收入才可能是他用于消费的部分。
（三）城乡居民教育、医疗、卫生、社会保障差距不断扩大。从城乡教育发展上来看，全国县级以下(包括县级)人口的平均受教育年限为6.23年，而城市为8.68年；农村人口中文盲以及小学文化程度人口高达64.1%，而城市仅为34.9%。从城乡医疗卫生发展水平来看，我国广大的农民都没有包括到现行的医疗保险制度中，只是部分地区实施了合作医疗，农民可以报销住院费的10%，这根本就解决不了农民看不起病的问题。同时，我国有4亿多农村人口尚未饮用自来水，农村地区粪便无害化处理率仅为28.5%。根据世界卫生组织公布的《2000年世界卫生报告》，在世界191个国家和地区中，中国的医疗资源分配公正指数排第188位，是世界上公共卫生资源分配最不公平的国家之一。从农村社会保障程度来看，目前我国参加养老保险的农民仅占农村总人口的9.6%左右，占全国人口70%以上的农民大部分被排斥在现代社会保障体系之外。
二、财政支出对城乡差距的影响
在我国城乡差距的形成，与我国的财政支出甚至是财政体制有很大的关系。在财政资金的使用上，过度地倾向城市。我们从下面的分析可以看出财政在一定程度上推动了我国城乡差距的扩大。
（一）我国农业支出占财政支出的比重低。1978年我国财政对农业的支出为13.43%，1991年下降到10.26%，并且一直持续下降。1998年有所增加是因为，为了刺激经济发展，国家实行积极的财政政策，加大了对农业基本建设的投资。2003年下降到7.12%。我国农民占了70%，但是财政对农业的支出却不到10%，对农业支出的比重本来就在一个很低的水平，财政支出还在向城市倾斜，这无疑促进了我国城乡收入差距的增大，这也是财政支出的不公平。
（二）在财政投入资金少的前提下，资金的使用结构也不尽合理。我国用于农村基本建设的支出占农业支出的比重逐年不升反降，这不利于农业的长期发展，也不利于农民的增收。农业发展的根本途径就是改造传统农业，提高农业生产效率，这就要求加大对农业科研的投入力度，但是我国对农业科技三项费的支出虽然每年有升有降。但是，总体上来说，是在本来就很低的水平下，仍然有下降的趋势。近十几年来，对农业科技三项的投入都低于农业总支出的1%。这严重阻碍了我国农业劳动生产率的提高。支农支出一直占有很大的比重，但支农支出中农、林、水利、气象等部门的事业费所占比重在加大。以2003年为例，64.7%的支出用于支援农村的生产建设和农、林、水利、气象等部门的行政事业费，其中的60%～70%用于支付这些部门的人头费，真正用于支农的支出寥寥无几。
（三）我国事实上存在着二元财政，财政支出向城镇倾斜。在公共财政下，政府的一个重要责任就是提供公共品，我国对城市公共品的投入力度要远远大于农村。2003年主要针对城市居民日常生活的粮、棉、油、肉等各项财政性补贴支出，就超过了国家财政用于农业基本建设支出。同时，我国没有明确各级政府在农村公共品提供中的责任。目前大部分地区，特别是许多农业大省的地方财力不足。在这种情况下，省级政府把大量财政资金花在省会城市，市级政府把钱花在市政府所在地，县级政府，也只能勉强维持政府的行政开支，到了乡级政府，好多地方工作人员工资的发放都是个问题，又怎么会提供农村的公共品。
三、通过财政政策缩小城乡差距，逐步实现公平
（一）完善分税制财政体制，化解公共分配城乡二元结构。从完善分税制体制入手，以构建公共财政城乡一元化为目标，重新配置政府财力资源。建立一元财政，一是要转换财政资源在各级政府的分配路径，从传统的行政级次逐级下推式转向在中央政府的主持下，五级政府同步式分配路径。二是调整分税制的分税方式，重新划分税种，增加地方政府的财力。三是完善政府间转移支付制度，逐步减少中央政府的专项转移支付，扩大政府对农村一般性转移支付的规模和数量。四是积极探索省直管县、乡财县管等。构建事权和财权相一致，城市和农村相统一的政府间的财政关系。
（二）把广大农民尽快纳入到社会保障制度中来。目前，我国农村实行的是以国家救济和社区互助为主的剩余式社会保障制度，并未建立起覆盖全国的城乡一体化的社会保障制度。应该尽快把失地农民和民工纳入到我国城镇社会保障制度中；而在广大的农村，要提高现有的社会保障水平，在适当的时机和城镇社会保障制度并轨，建立覆盖全国城乡的统一的社会保障制度。农村社会保障具有很强的社会公平的作用，应作为中央财政的责任，国家要明确在农村社会保障中的责任，加大对农村社会保障的支出。
（三）加大对农村义务教育投入，明确中央政府的责任。教育是一种特殊的公共品，它决定这人与人之间的起点公平，教育是一种长期投资，受教育的程度会影响一个人的一生，甚至还会影响到下一代。许多研究表明，我国农村贫困和农村教育的投入具有高度正相关的关系。现在实行的“以县为主”的义务教育经费投入体制存在弊端，应进一步加大中央政府和省级政府在农村义务教育经费负担方面的职责，加大中央政府和省级政府对农村义务教育经费的转移支付力度。
（四）优化财政支出结构，规范各种财政补贴行为。在提高农业支出占财政支出比重的同时，还要优化支出结构，提高资金的使用效率。一是要精简事业单位的机构，降低事业单位的运行成本；二是加大对农村科技三项支出。在农业部门，科技同样是第一生产力，对农业科技的投入可以增加单位土地的产量，提高劳动者的生产效率；三是加大对农业基础设施的政府财政支持力度。在确保大江、大河等大型项目治理的同时，切实增加与农民增收关系密切的农村小型基础设施的投入。■ |
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