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我国正处于快速工业化、城市化进程中，非农建设用地需求量越来越大，大量农业土地被征用转为城市用地，由此导致大批农民失去土地，成为失地农民。随着我国近年来征地规模不断扩大，失地农民逐年增多，他们的生活、出路等问题日益突出，引起社会各界的关注。失地农民的社会保障已成为农村社会保障制度的重要内容，也是促进城市化进程、构建和谐社会的重要环节。
一、问题的提出
城市化是人类文明进步的重要标志，是我国经济和社会发展的客观要求。20世纪九十年代，我国城市化迅速兴起，城市空间不断扩展，全国兴起大办开发区的热潮，最高峰时达8000多个，大量农用土地被征用。城市铺开的过程，就是农民土地被征用的过程。客观地说，失地农民的出现具有一定的必然性，城市化的发展要求大量劳动力离开土地从事工业生产，因此，部分农民合理离开土地，是时代进步的需要。然而问题在于，农民失去土地，也就失去了基本的生活保障，如何妥善地补偿、安置失地农民，引导他们完成由农民到市民的角色转变，建立今后长久的生活基础，就成为政府必须解决的问题。据国土资源部统计，1987～2001年全国非农建设占用耕地共3395多万亩，近七成是政府用行政方式征占。目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。这样一个庞大的弱势群体，如不及时建立行之有效的失地农民社会保障体系，必将引起严重的社会问题，阻碍城市化进程。
而就我国目前的情况看，失地农民并没有得到合理的安置，处境困窘，引起了全社会的关注。
二、政府对失地农民安置存在缺陷
（一）安置方式单一，没有考虑农民的长远利益。按照国土资源部的规定，对于失地农民的安置形式应该是多种多样的，主要包括：货币安置、就业安置、住房安置、入股分红安置、异地移民安置等多种方式。可是在实践中，从全国来看，90%的征地补偿是采用货币安置的形式，其他方式所占的比例微乎其微。
货币安置是指将安置补助费一次性发放给失地农民，让其自谋出路。这种方式最大的弊端，就是只考虑了失地农民的眼前利益而没有考虑失地农民的长远利益和基本的生活保障，没有充分考虑农村土地上依附的多重社会功能，包括一系列与土地相关的权利和利益，如财产权利、政治权利、就业机会的权利等等。对失地农民来讲，失去土地，也就失去其基本的生活保障，而微不足道的补助费用不上几年就用光了，更不要说以其作为长远的生活保障、养老保障的资金来源。农民失去土地的成本是有限的安置补助费无法弥补的，所以这种安置方式极不合理。
（二）补偿标准低，难以达到妥善安置的目的。征地补偿金作为失地农民置换原有资产的费用，在解决失地农民生活燃眉之急和重建未来新的生活基础方面起着关键作用，而现行的征地补偿标准偏低，没有体现土地对农民的生存资料、社会保障等多重功能。根据《土地管理法》规定，征用农村土地的补偿标准是按该地块前三年农作物的产值进行计算的，这一标准相对于失地农民今后的生存成本而言实在微不足道。在具体的执行过程中，各地有关部门并没有严格按法律规定向失地农民发放相应的补偿金，存在耕地产值确定欠缺科学或实际价值被压低等问题，进一步减少了失地农民的补偿金，难以保证农民的生活水平不下降，难以达到妥善安置农民的目的。
（三）土地增值收益分配不合理。货币安置的安置方式对于政府而言，只要一次性向农民发放安置补助费，就算是解决了失地农民的生计问题，操作简单，行政效率高，但对农民来说，却有失公平。以土地原有用途作为补偿标准的参考依据，实际上排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会，无法体现农业用地转为非农业用地后土地使用权的价值增值，严重损害了农民的合法权益。补偿安置费与土地增值收益之间存在着巨大的“剪刀差”，浙江省一项调查表明，如果征地成本价是100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。据农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，从农民身上至少“拿走”近5万亿元，严重剥夺了他们的利益。
三、失地农民生活现状
（一）就业无岗，总体收入水平下降。既然以货币安置为主，失地农民就要自谋出路，再就业困难重重。首先，失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，再就业难度加大的今天明显处于劣势；其次，45岁以上的农民劳动力，由于年龄偏大、学习能力偏低等原因，难以找到工作；第三，征地款没有得到集体的有效利用，集体没有为农民兴办集体企业、组织安排劳动力就业，而失地农民自身缺乏就业信息，造成就业困难。因此，相当一部分农民处于失地又失业的状态。
农民失地又失业，直接导致他们收入水平下降。对于传统农业地区的纯农业户，生活水平下降的现象很普遍。据2004年辽宁省农调队对抚顺市农民家庭的调查发现，在抚顺市失地农户涉及到21个乡镇，85个行政村，全市共有失地农户8781户，其中217户农民家庭耕地被全部征用，占被调查户总数的36.2%，且劳动力失业率达到了45.9%。失地农民在耕地被征用后，收入普遍减少，从农民的人均纯收入上看，耕地征用前600户农民家庭人均纯收入为4057.5元，耕地征用后人均纯收入为2985.3元，失地后纯收入下降幅度达26.4%。而据专家估计，随着城市化进程，到2030年，将有5000万以上的农民处于失地又失业的状态，这无疑将拉大城乡贫富差距。
（二）社保无份，养老、医疗困难。目前我国农村没有一个健全的社会保障体系，农民自行解决养老、医疗等问题。
1、养老方面。农民主要依靠传统的家庭养老模式，即依赖子女供给，而失地农民在失去土地后就业、收入不稳定，大多数老人以眼前的安置补助费维持生计，可是几年后补偿款用光了，养老问题又没了保障；而计划生育政策的推行，使独生子女增多，家庭规模缩小，人口老龄化加剧，进一步弱化了家庭养老的功能。
2、医疗方面。长期以来，我国偏向城市的医疗改革政策忽略了农村卫生医疗保障，有关农村医疗保障制度的法律法规尚未出台，所以，农民看病的医疗费用全由自己承担。而在缺乏政府有效监管和存在利益驱动的情况下，部分医疗机构为达到创收目的，开大处方、高价药，让患者做不必要的检查，使得医疗费用大幅攀升，高额的医疗费用，对失地农民来说有着巨大压力。
（三）教育支出不堪重负。对于失地农民来说，未来没有土地作保障，必须使子女拥有除农业外的一技之长，使其有工作可做，能自己谋生，而现时征地补偿款过低以及失业等所造成的收入下降，又使他们无力支撑子女的教育。2002年全国农民人均纯收入2476元，而目前读中学一年学杂费超过一千元，读中专、大专、本科的费用一年至少要六千元，对于普通农民家庭本来已难以承受，而失地后更是不堪重负，不得不举债或者贷款。
（四）近忧远虑，失地农民不断上访。政府没有把好公平关，土地征用补偿标准偏低，又没有社会保障措施配套，许多40岁以上的劳动力再就业非常困难，而他们却肩负着子女的教育、父母的养老、自己将来的生活三重重担，近忧远虑，使失地农民不断上访。他们普遍对补偿标准偏低不满，对前景感到彷徨、焦虑，把生活困难完全归咎于土地被征用，情绪很大，他们希望在征用土地的过程中，能用土地换取养老保险、医疗保障等各种形式以解决后顾之忧。据国土资源部的一份材料显示，2002年上半年群众反映的征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿问题。
四、失地农民社会保障几点建议
失地农民问题已成为影响我国社会稳定的突出因素，其根本原因不在于城市化进程过快，而是我国的土地征用制度滞后，不能适应快速城市化的要求。现行的征地办法仍沿用计划经济时代的行政占用方式，这使得集体土地转为国有土地 基本上是一个行政强制过程，地方政府低价征用农民土地，由此引发失地农民利益受损、生活失去保障等问题。因此，必须改革完善法律制度，建立新的法律政策，既保证城市化用地的合理需求，又要给农民公平的补偿。
（一）改革完善土地征用制度。政府加强征地管理，严格控制征地规模，保证国家为了公共利益的需要才动用征地权，抑制征地过程中因利益驱动的随意性；明确产权，农村土地归农民集体所有，集体土地应在法律上取得与国有土地平等的产权地位，集体土地转为国有土地应是一个平等的财产权利交易过程；引入市场机制，通过市场配置资源，征地补偿以土地的市场价格为依据，提高补偿标准；规范征地程序，征地前以“保证农民生活水平不下降”为标准，制订详细的安置方案，方案通过并落实后，实施征地行为。
（二）建立失地农民社会保障体系。就我国经济发展的现状而言，目前把社会保障体系覆盖到整个农村是不现实的，但失地农民的利益必须首先被考虑，国家的统一政策应与地方的具体政策相配合，建立面向失地农民的社会保障体系，使其成为城乡社会保障的过渡，以实现城乡统筹。同时，社会保障基金的管理机构与经营机构应分开设置，前者负责对后者行为的监管，后者负责基金的筹集、运营和发放等，并保证监管机构的公正性、权威性、科学性和独立性。
（三）关注失地农民就业培训。关注失地农民的未来发展，提高他们的就业技能，使其适应城市化要求。针对失地农民文化程度低等现实情况，积极组织他们参加各类职业培训，如纺织、缝纫、木工、厨师等劳动密集型产业的培训，既提高农民素质，缓解失业，又能促进城市化进程。
（四）关注中西部失地农民问题。目前，我国失地农民主要集中在大中城市的郊区和一些经济发达地区。随着城市化向西部推进，中西部地区的失地农民也将大量增加，为避免社会矛盾进一步加剧，必须提前着眼中西部地区的失地农民安置。因此，失地农民社会保障体系的建立显得更为急迫。
总之，失地农民的社会保障与城市化是一个互动的过程，处理好二者关系，就是一个良性循环；反之，就会互相阻碍。正视失地农民问题，逐步建立普惠的失地农民社会保障体系，才能更好地促进城市化进程，促进和谐社会的构建。■ |
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