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1994年1月我国进行的分税制财政体制改革的重要内容之一，就是构建财政转移支付制度。转移支付制度是分级财政管理体制的重要组成部分，是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系，实现财力均衡的基本手段，它在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的效率与公平。
一、我国财政转移支付制度中的问题
财政转移支付制度的实施与不断完善，不仅改善了地区间的横向财力分布结构，加快了公共服务的均等化进程，而且更新了理财观念，推动了政府职能的转变。但是，我国现行的财政转移支付制度还存在不少问题。
（一）政府间事权划分不清，职能交叉和职能滞后现象比较突出。事权是指各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。分税制体制改革主要划分了中央和省一级的财权，但在事权方面只对中央政府和地方政府各自的职责范围确立了一个大框架，不够明晰和规范，存在一些不合理的交叉。财权和事权不统一。事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱致使政府机关人浮于事，很难对其进行绩效审计和考核，导致财政支出整体效益低下。
（二）财政转移支付方式不规范，各地不平衡状况难以解决。我国现行财政转移支付制度保留了原有体制资金双向转移模式，即仍然存在资金由下级财政向上级流动现象，不利于提高财政资金的使用效率，增大财政部门的工作量，也不利于中央政府实施宏观调控。现行财政转移支付中虽有少量按照均等化公式计算，但绝大多数资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配，基本上起不到均等化作用。
（三）财政转移支付资金分配不规范，随意性大。在国外许多国家，有条件拨款（专项补助）的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。而我国中央对地方的专项转移支付项目繁多，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业。专项补助的管理存在诸多漏洞，申报审批管理工作薄弱，专项补助资金的目标用途不明确，且由于资金分配缺乏透明度而成为腐败滋生的温床。
（四）转移支付的政策导向不明确，调节功能微弱。我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化，对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整方面的功能作用非常有限：首先，从无条件转移支付看，中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。并且税收返还的使用权掌握在地方政府手里，即使它有不合理之处，中央政府也无法改变。其次，专项补助有相当大部分被用于救灾等特殊政策目标，宏观调控作用甚小。最后，在目前这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接收者地位，不能充分调动和发挥地方政府的积极性，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。
（五）财政转移支付制度缺乏法律权威性,法律约束、监督机制不够健全。国外财政转移支付制度最大的共性是制定了具有较高层次效力的法律，而我国现行的政府间财政转移支付制度依据还属于行政规章的层次，还没有专门的或者相关的规制转移支付的法律，缺乏法律权威性和统一性。其次，在资金的使用方面，还没有建立一套有效的审计监督系统，对资金能否做到专款专用等信息还不能及时、准确、全面掌握，对违反了补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。
二、完善我国财政转移支付制度
（一）合理划分各级政府事权范围，明确中央与地方的权责关系。市场经济体制下，中央政府的事权方向主要是维护国家政权稳定和履行中央政府职责，基础设施和一般性社会公共服务，调整国民经济结构，促进经济稳定发展，实施宏观调控以及由中央直接管理的事业发展支出等；地方政府的事权主要是履行地方政府职能和发展地区教育、文化事业、社会保障事业发展以及其他不属于中央政府管理体制的事权。根据这一原则，重新调整中央和地方政府的支出结构，同时在事权明确的前提下，对各级政府支出的职责细化，特别是中央与地方有交叉的支出，跨地区的支出，有外溢性的支出。在明确划分政府事权范围的基础上完善财政转移支付制度。
（二）明确转移支付目标，规范转移支付形式。建立规范的政府间转移支付制度的根本目标是实现地方公共服务能力或水平的大体均等。当前，我国转移支付的目标应为逐步调整各地区之间横向不平衡，缩小地区间经济发展的差距，促进区域间均衡发展，确保全国各地都能提供最低标准的公共服务。根据不同的政策目标、转移支付的形式，以无条件拨款为主、专项拨款为辅。进一步完善分税制财政体制，逐步取消税收返还、体制补助与上解等带有浓厚旧体制色彩且均等化功能很弱的无条件转移支付形式，建立以规范统一的公式和评估方法为基础的转移支付体系。同时，在中央财力逐步壮大的情况下，应适当扩大专项拨款的规模，规范分配方法，优化专项拨款结构，保证重点，建立严格的监督和效果考评机制，提高财政资金的使用效率。
（三）建立统一、客观的公式，逐步用“因素法”取代“基数法”来确定转移支付的资金分配。在《过渡期转移支付办法》的基础上进一步完善，设计出一套科学的公式，对各地的标准化收入能力和标准化支出需要进行测算，以此确定转移支付的数额。规范转移支出资金的分配。基数法即“存量不变,增量调整”不考虑各地的收入能力和支出需要的客观差异,缺乏比较合理的客观标准,导致了不规范的分配模式, 不能解决各地区财力不均问题。因素法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。因素的选择应按照“公平优先、兼顾效率”的原则，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDP、人口密度等。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方增加收入的积极性，可考虑引入收入努力因素，如各地财政收入占GDP的比重。
（四）整顿和调整中央专项补助。首先，清理和压缩专项补助，使项目的设置更科学合理。重点是规范政府行为，取消不合理的专款项目，例如支持生产性企业的科技三项费用等。其次，改革专项补助的预算监督管理体制和运作方式。建议全国人大常委会财经委成立专项资金预算监督委员会，使本属于公共财政资金的专项补助纳入人大的监督范围。再次，应规范专项补助的申报和拨付程序，明确财政部门和政府其他部门间的职责。各业务部门主要负责专款项目的立项、论证、申报、审批、技术指导、验收等工作，财政部门负责资金的拨付和管理。另外，增强专项补助的公开性，提高资金分配的透明度，确保各级政府和人民群众的知情权。杜绝在资金分配过程中的“跑部钱进”、徇私舞弊、讨价还价等现象，减少人情款，确保有限的资金用在最需要的地方。
（五）建立健全与财政转移支付制度相关的一系列法律制度，形成有效的监督约束机制。各国转移支付制度最大的共性是都有明确的法律依据。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从法制化原则。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，都应以法律的形式确定下来，并辅之以必要的司法和审计措施，做到制度运作的各个环节都有法可依、有法必依，保证制度运行实效。■ |
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