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提要 我国深化部门预算改革，主要应加强各级人民代表大会、公众和新闻媒介对部门预算的监督；建立部门预算项目绩效考核机制，提高编制部门预算质量；完善部门预算支出项目划分、完善部门预算体系；强化部门预算法制建设、强化部门预算约束。
一、我国部门预算改革存在的主要问题
（一）各级人民代表大会、公众和新闻媒介对部门预算的监督不够。对部门预算监督的部门包括财政、审计、人大等诸多部门和机构，但是监督效果还不尽如人意，假报预算、挤占挪用财政专项拨款等现象依然较严重。宪法、预算法赋予人大的预算监督权利，人大作为主要的部门预算监督者，要使其监督落到实处，还有很多问题要解决，进行各方面的配套改革。比较突出的问题：首先，人大的改革滞后于政府的改革，预算监督的法律法规不健全，人大常委会没有专门的审批和监督预算的工作机构，不能为人代会和人大常委会审批、监督预算提供高质量的服务。导致人大难以履行法定义务、难以满足社会进步的需求。其次，人大代表来自各行各业，素质参差不齐，本职工作又很繁重，自然难以完成预算审批这样系统性和专业性的工作，而人大的常设机构也没有及时调整到位，缺专业机构、缺专业人才，连全国人大财经委员会的预算委员会也只有十几个人。再者，一方面由于目前每年人大审议部门预算的时间很短，只能对预算进行总体性、一般性审查，要逐项仔细地审议部门预算很难做到。而且预算粗放，透明度不高。政府报人代会审查的预算，只是分大类的支出项目，缺乏充分的评估、审议。政府预算的编制、审批时间晚，往往是人代会通过本级预算后，才具体落实部门预算，造成人大预算监督不实、不细，因此，其对部门预算的监督仍然主要流于形式；另一方面由于长期以来我国人大对政府财政的监督一直比较弱化，部门预算改革也没有从根本上扭转这一局面。在人大对部门预算的审批权缺位情况下，仅仅由财政部门自发改革，强化自我监督，其效果很难让人满意。而公众对预算的了解，恐怕只有报纸登载的财政预算报告，其他所有的政府或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴。
（二）尚未建立部门预算项目绩效考核机制，部门预算质量不高。所谓部门预算项目绩效考核，是对各预算部门利用财政资金的效率性、经济性和效果性进行的评价。其目的在于提高部门预算项目的绩效和资金使用效率。然而，目前我国的部门预算改革还不够深入和彻底，形式上的改革多于内容上的改革。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。
（三）部门预算支出项目划分不完善。部门预算支出从性质上划分为基本支出和项目支出，基本支出主要用以部门日常运转的开支，而项目支出主要用以规定的特定项目支出经费，两者性质完全不同，不能混淆，更不能混用。然而，目前不少部门在编制部门预算时，没有将基本支出和项目支出作出严格区分，甚至存在有目的、有意图地混淆两项支出，将项目支出用于单位日常开支，有些部门未按规定细化预算或预算编制不完整，在编制预算时，先把职工福利、奖金打足，然后是运转经费，运转经费的重点又是先保小车费、接待费，把已定的项目支出调整为单位的日常开支，最终的结果是预算经费只用于维持单位的运转、保证了职工福利，而用于事业发展的经费少之又少。个别单位甚至为谋取小团体利益，编造虚假项目，骗取财政资金，用于发放职工补贴。这不但不符合公共财政的要求，也不符合财经纪律。
（四）部门预算法制建设不完善。我国现行的《预算法》关于部门预算编制的主体不明确、概念不清晰，编制的原则、内容、方法和程序缺乏明确的规定性。部门预算编制的时间与内容要求，不能与部门工作计划安排相衔接。同时在部门预算审核内容、审批时间和审批方式等方面都没有明确的法律规定，缺乏法律对预算的约束力。另外，预算执行、预算调整及其预算监督等方面缺乏法律的明确规定，使部门预算在执行中的随意性较大，影响部门预算执行的规范性，实践中预算调整频繁，《预算法》界定预算调整的范围过于狭小，很多应该属于预算调整的行为没有纳入预算调整的法定程序，从而降低了法律的严肃性。
二、深化部门预算改革政策建议
（一）重点加强各级人民代表大会、公众和新闻媒介对部门预算的监督。深化部门预算改革很重要的一个内容是要强化部门预算监督，而重点是加强人大、公众和新闻媒介监督。首先，各部门向人大报告的预算应将现在单纯的功能预算形式改为同时汇报部门预算和功能预算，而以部门预算为主的形式，同时进一步扩展报告内容，将部门预算作为财政报告的附件一并审议。只有这样，才能确保财政资金落实到部门、落实到人头、落实到具体项目，才能确保人大对财政预算的实质性审议。其次，在人大系统设立预算审查监督专门委员会。为保证监督的有效性、权威性和独立性，应按市场经济要求，将各级审计部门划归同级人大常委会，作为人大预算委员会的主要职能机构，专门从事监督预算分配、预算拨款、预算执行和决算审计等项工作，向人大预算委员会提供具体、翔实的预、决算审计报告。各级政府预算应单列审计经费，确保审计人员和审计经费独立，保证人大立法监督的实质性、操作性和有效性。委员会委员的组成以专业化为原则，应包括财政、经济、金融、审计、工程等方面的专家和学者。同时，应通过立法使预算审查监督规范化、法制化，这是做好计划预算审查监督工作的组织和法律制度保证。再次，预算报告要对公众和新闻媒介公开，或者与人代会同步放到互联网上，或者免费发放，或者公开发行出售，总之要让公众通过不同的渠道，及时了解政府的预算政策和资金去向，并且提高部门预算的透明度，建立、健全公众对预算程序的参与制度，使普通百姓也可以参与到预算程序中来，让公民、企业对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务，发表看法，提出建议，为预算决策起到监督作用，使人大审批的预算更具科学性，更符合民意，从而更加有利于预算的执行。
（二）建立部门预算项目绩效考核机制和提高编制部门预算质量。在我国实行部门预算的主要目的是为提高预算效率，因此，深化部门预算改革，必须建立部门预算项目绩效考核机制。部门预算项目绩效考核机制，首先是要细化部门预算，再将部门预算细化与部门服务指标量化结合起来，将投入与产出联系起来，否则，部门预算改革必定流于形式。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核是大势所趋，应加强部门预算项目绩效考核机制。
为提高编制部门预算质量，应进一步细化部门预算的编制工作。一要符合合法性原则。部门收入要合法、合规，各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。二要符合真实性原则。部门预算收支的预测必须以国家社会经济计划和履行部门职能的需求为依据，对每一收支项目的数字指标运用科学合理的方法测算，力求各项收支数据真实准确。三要符合稳妥性原则。要做到稳妥可靠、量入为出、收支平衡，不得编制赤字预算。四要符合完整性原则。各种预算内外资金要严格执行收支两条线管理，所有收入和支出全部纳入部门预算管理，改变预算内外资金“两张皮”的状况，逐步取消收支挂钩的预算核定方法。五要坚持公开、公平、公正的原则，确定合理的定员定额标准。部门预算对财政资金在部门进行分配，如果分配有失公允，势必会造成部门的不满和抵触情绪，因此必须提高项目安排的透明度，确保资金在部门之间的公平分配。同时，还要以本级财政可用财力为基础，结合本地区成本差异情况及部门之间业务量的差异情况确定。随着各方面条件的变化，定员定额标准在不同历史阶段可作适当调整。
（三）完善部门预算支出项目划分。按部门预算支出性质不同，严格划分为基本支出和项目支出，基本支出主要用以部门日常运转的开支，而项目支出主要用以规定的特定项目支出经费。重点加强项目支出预算的编制执行监督工作，基本支出应严格控制，项目支出一经批复，就具有了专用的性质，只能用于批准的项目，如项目未实施，就不能动用项目支出预算。
（四）强化部门预算法制建设。在《预算法》中应明确规定部门预算的概念、内容、形式和编制方法等条款；明确预算收入和支出的内容；明确部门预算编制的主体；明确规定部门预算编制的法律程序；调整和延长预算编制时间；修订和完善预算审批制度法律。明确审批主体，对与《预算法》明确规定有矛盾或不妥的其他法律，加以修改与完善；明确体现预算编制、执行和监督相互分离的运行机制；硬化预算约束力，严格控制预算调整；从部门预算编制的要求、预测、申报、汇总、审核、批复及预算调整等均应统一填报表格、口径、报送形式及时间表等操作规程，以及各部门的职责等形成一套完整的规章制度；建立一套财政资金收入与支出效益跟踪考核制，并将相关业务应用计算机管理软件，整合成覆盖财政收支管理全过程的计算机管理信息系统；充分利用先进的技术手段，实现对财政收支全程监管控制与效益跟踪考评问责；将与财政预算相关的、经实践证明是正确的、科学的、规范的、高效的预算管理的经验与制度，以法律的条款修改或补充到《预算法》中，以法律的形式确定下来。■ |
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