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中央对新农村建设的要求和目标是“生产发展、生活宽裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”。可以看出，农村公共产品的有效供给，农业产业与农村经济和谐、稳定、持续发展，农民生活水平提高，是新农村建设的主要内容。虽然改革开放以来，特别是工业反哺农业，城市支持农村的新阶段的到来，公共产品的供给有了长足的进步，然而我国一直以来的城乡二元经济结构，导致公共产品的供给仍存在总量不足、供给结构失衡、效率低下等问题，这些问题已经成为新农村建设的一个主要瓶颈。如何合理配置公共资源，让公共财政的阳光普照农村，就成为当前迫切需要研究和解决的问题。
一、农村公共产品的含义及其发展现状
农村公共产品是指满足农村公共需求，市场不能提供或者不能完全由市场提供，具有非竞争性和非排他性的社会产品或服务。根据农村公共产品的功能与性质，我们将农村公共产品分为经济发展型、公共服务型、社会保障型和生态保护型四种类型。
（一）经济发展型，指对农业生产、农村建设起促进和支撑作用的公共产品。例如，农田水利建设、农业气象、农业生产的科技研究、信息市场化等。据调查，目前农田水利设施年久失修，带病运转，农业抗灾能力下降，大部分地区还是靠天吃饭。根据2003年的中国农业统计年鉴，1995年我国农业有效灌溉面积为49281.2千公顷，旱涝保收面积36118.8千公顷，占总播种面积的42.3%，到2002年，这个比例为41.99%。也就是说，经过7年的发展，我国农业水利建设情况并没有什么改进。尽管经济发展型的公共产品能在很大程度上促进农业生产，提高农民生活水平，尽管农民和农业发展对其有高度依赖性，但只靠农民的力量和一部分社会资本的投入，很难提供这种对农业发展起支撑作用的公共产品，如果政府再不提供，就会对农民生活和农业生产造成严重损害与威胁。
（二）公共服务型，指保障农村社区居民生活稳定，基层政权正常运转的公共产品。如基层政权组织制定的各种制度和规则，基层组织提供的管理与服务，以及为公共安全制定的各种措施及实施的服务等。这部分属于纯粹公共物品，主要由政府提供。1983年人民公社撤销后，为了支持城市全面改革，实现城市经济社会的率先、全面发展与进步，国家没有足够的财力投入去支持乡镇政府和乡村公共事业建设，绝大部分的乡村公共服务和公共工程的供给没有纳入国家公共财政收支范围，农村绝大部分公共事业属于制度外公共产品供给。由于公共产品的外部性会出现“搭便车”行为，所以，私人不愿意提供公共物品，又由于公共服务型的公共产品是纯粹的公共产品，其大部分只能由政府提供，广大的农民对此无能为力，以至于目前仍有很多乡、镇政府的工作人员工资得不到保障，这样，提供公共管理与服务的人员将得不到激励。再加上公共管理与服务的结果很难度量，公共部门内部管理者之间的不信任，就出现了贪污腐败、寻租、组织瘫痪、人浮于事、效率低下等不良现象。
（三）社会保障型，指与农民福利水平与农民基本生活保障息息相关的公共产品。如农村的医疗、养老、卫生、救济、保险及教育设施等。目前社会保障体系主要限于城市，基本上没有延伸到农村。占全国总人口63.9%左右的农村居民仅享用了20%左右的医疗卫生资源，79%左右的农村人口没有医疗保障。组建新型农村的合作医疗机构，引进合格的医务专业人员，成为当前农民面对的一个迫切需要解决的问题。教育方面，农村九年义务教育虽已基本普及，但仍存在很多问题。农村中小学教学环境差，现有危房面积3670万平方米，危房率达6.6%，占全国危房总面积的81%；西部地区尚有100多万中小学生因校舍短缺而不能上学。农村师资力量远不及城市，大学毕业生不愿意去农村地区任教，老师的工资也得不到保障。农村劳动力文化水平低，其中70%～80%的劳动力只有小学或初中程度，农业科技素质低下，大部分的农民只是靠经验种田，对于一些新品种、新技术的示范即使在科技人员的指导下也很难完成。
（四）生态保护型，指推进农业与农村、社会与生态和谐持续发展的公共产品。如农村环境建设、生态保护、农业灾害防治等。目前农村生活居住环境不容乐观，统计显示，全国有一半的行政村没有通自来水，60%以上的农户没有用上卫生厕所，“露天厕、泥水街、压水井、鸡鸭院”仍是对农民生活居住环境的形象写照。
二、农村公共产品供给不足成因分析
（一）农村公共产品供给总量严重不足，最主要的原因在于公共财政支持力度不够。1978年国家财政用于农业的支出为150.7亿元人民币，占当年总财政支出的13.4%，1998年国家财政用于农业的支出为1154.8亿元人民币，占当年总支出的10.7%，到2001年这个比重为7.7%。在20多年的改革与发展过程中，虽然支出的绝对数增加，但农业支出占国家财政的支出比例起起伏伏却始终没有超过1978年的13.4%。长期以来，城乡分割、工业优先、城市倾斜的发展战略一直占据主导地位，农村公共产品主要靠农民自筹解决，国家提供少量补助，造成公共产品供给的巨大差距。其次是税费改革的影响。税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等行政事业性收费和政府性基金筹资等制度外收费，由国家相应的补助一定转移支付资金。但各级政府对于乡镇的转移支付资金力度不大，除了确保乡镇机构正常运转和义务教育经费正常需要外，对其他公共产品投入只能笼统的规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村，用于县以下的比例不低于70％”。基层政府承担了大量事权，但却没有稳定的财源，由于财权和事权分离，导致农村公共产品供给严重缺乏。
（二）农村公共产品供给结构失衡
1、公共产品供给没有体现农民意愿。农村公共产品供给决策程序一直是“自上而下”行政手段强制性供给机制，各级政府在提供农村公共产品时没有考虑农民意愿，也没有因地制宜进行调研，而是按照自己的意愿来提供，农民缺少实质性参与。在提供农村公共产品时，并不是农民的效用最大化，而是某些人的经济利益最大化，最后直接导致公共资源浪费。
2、基层政权的目标和农民的需求并不总是一致。基层政权追求的主要是政绩，农民追求的是农业生产的收益最大化和消费的效用最大化。比如，政府为了追求政绩，可能将更多的财政资金用于修建农贸市场、娱乐场所、大型水利设施等，还美其名曰新农村建设、招商引资等。由于县乡财政困难，大量公共产品的投入资金源于政府转移支付，然而由于公共产品“自上而下”的供给制度，基层政府为了其自身利益，在公共产品供给上很少考虑农民的需求，这就直接导致了供给结构失衡，公共资源浪费及收入分配的理性不经济。
（三）农村公共产品供给效率不高
1、信息不对称与逆向选择的存在降低供给效率。一方面农民受信息渠道和手段的限制，获取和拥有的信息不充分、不对称，在对公共产品需求与选择上会产生偏差；另一方面政府在没有充分的市场调研情况下，不能提供真实准确的农产品市场供求信息，因而，常常出现一哄而上和一哄而下的进入和退出现象，造成资源浪费，供给效率低下。由信息不对称导致的逆向选择也会使公共产品供给效率不高。
2、基层管理人员业务素质与道德素质影响供给效率。由于受基层管理人员业务素质的限制，所以在供给公共产品时的选择、在资金预算及资金使用的监督等一系列程序上，缺乏合理有效的制度；部分基层干部缺乏道德素质，利用手中的权力设租、贪污腐败，在农村公共产品的供给上就会产生官僚主义与政治化思想，把更多的精力用于权力的争斗而非为农民谋利益。
综上所述，我国农村公共产品供给不足主要表现在：中央、省政府对农村公共产品支出上在政策上忽视；县乡政府对农村公共产品支出由于财权与事权的分离而导致资金上的短缺；公共产品的非竞争性与非排他性，农民不愿意提供公共产品。这样的供给不足已经成为我国新农村建设的主要瓶颈，对此我们需要进行进一步的思考与研究，以便能够找到解决问题的突破点。
三、完善农村公共产品供给政策思考
（一）调整国民收入分配结构，加大公共财政对农业发展支持力度仍是首选的最基本制度。由于我国长期的二元经济结构，目前农业发展已远远落后于城市，农业生产在国民生产总值中所占的比重越来越少，国家财政用于农业的支持比重也在不断下滑。为了扭转局面，缩小城乡差距，党中央从十六大的统筹城乡发展，到“工业反哺农业，城市支持农村”，再到“建设社会主义新农村”，实际上是一脉相承，不断深化的过程。在此阶段，政府应担负起责任，扩大公共财政对农业的支持力度，让农民能够真正享有国民待遇。具体实施措施：（1）根据公共产品的层次性，收益范围遍及全国的非竞争性、非排他性的纯粹公共产品，由中央政府提供；（2）收益范围主要是地方的公共产品，由相应的基层地方政府提供；（3）具有效益外部性的地方性公共产品，则由中央政府和地方政府或各个收益的地方政府提供；（4）具有排他性、竞争性并且完全可以通过收费取得收益的公共产品，由农民自筹经费解决。
（二）坚持以人为本的原则。为了完善公共产品的供给结构，提高公共产品的供给效率，一方面要建立农村公共产品的公共选择机制，通过加强基层民主管理，提高农民民主参与各项工作的积极性等，充分建立符合农民意愿的公共产品供给制度，使公共产品的供给程序由“自上而下”向“自下而上”改变。另一方面，要健全农村公共资金监督管理机制，引进专业资金管理人员，正确进行项目评估与资金的管理，提高公共财政资源的使用效率。具体实施有以下措施：（1）整合农业财政资金，统一安排；（2）减少中间转移支付环节；（3）完善项目评估制度，公开招标，引入竞争；（4）完善对各级政府及公共部门的业绩考核；（5）实行政务公开，村务公开，发挥各级人民代表大会及每个党员的监督、检查作用。
（三）积极吸收社会资本，使农村公共产品供给主体多元化。由于基层财政困难，财政收入主要用于保证工作正常运转，无力进行公共产品供给，而我国目前正处于经济发展的上升阶段，财政总体实力还不雄厚，用于农业的公共产品供给资金也是非常有限的，仅仅依靠财政力量很难保证农村公共产品的有效供给。因此，在农业公共产品的供给上有必要引人社会资本，除了纯公共产品由中央和省级政府提供，排他成本高的准公共产品由基层政府提供外，对于外部效应小的、不存在收费困难、受益范围小的公共产品供给可逐步推向社会，通过采用出售公共产品的经营权与管理权、政策优惠、提高政治待遇及英名流芳百世效应等政策，积极吸收社会上各企事业单位及非政府组织的投资，实现公共产品供给主体多元化。
（四）提高基层政府官员素质。提高基层官员的素质在很大程度上可以提高政府的素质，提高公共产品的供给效率。一方面是要提高官员解决问题、处理问题的能力，即业务素质，这样才能使政府的运行有效率；另一方面，要提高各级官员的道德素质，这样能减少寻租—设租，能减少官员的腐败。由于当前很多的政府官员没有较高的道德素质，没有正确的人生观与一定的信仰，在新农村建设中出现了很多的理性不经济行为，有些人为了自己的利益甚至不惜一切冒天下之大不韪。没有了道德观念，所有的制度便形同虚设，新农村建设目标的实现也将遇到挑战；最后，提高官员素质应该强调正确的政绩观与发展观。新农村建设中公共产品供给与政府官员正确的政绩观与发展观有着密切的联系，在现实生活中政府官员作为理性的经济人，也有自己的利益，也在追求利润最大化，也要做成本—收益的分析。如果政府官员追求的是“政绩工程”，“面子工程”，那将会损害人们的利益，在新农村建设中公共产品的供给就会产生低效率，社会资源的配置也会不经济。如果政府官员心中装着人民，始终代表人民群众的利益，始终愿意做人民的公仆，正确并高效发挥国家公务员的作用，那么在逐渐完善与健全的制度下，新农村建设中公共产品的供给将会逐渐摆脱低效率，使得“有钱用到刀刃上”。制度的建设与完善可以通过各个领域的专家研究讨论最终达成，然而制度的实施除了法律约束外，更重要的是需要提高政府官员的道德素养，在每个人心中有一个道德约束。如果说公共产品供给不足是新农村建设的一个主要瓶颈，那么政府官员缺乏一定的道德素质就是新农村建设中公共产品供给不足的瓶颈。■ |
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