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提要 以人为本、自我管理、自我教育、自我服务是社区的基本功能。社区服务是社区建设的永恒主题。对社区服务理论和实践的探讨显得尤为重要。研究和学习西方国家社区服务的成功经验，有助于我国行政改革和其他各项体制改革的顺利进行，也有助于和谐社会的成功构建。
一、社区与社区服务
“社区”这个概念最早是由德国社会学家腾尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书中提出的，是指由同质人口组成的，关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体。“以人为本”、自我管理、自我教育、自我服务是社区的基本功能。社区服务是工业化、现代化的产物，最早也起源于西方。
第二次世界大战后，西方发达国家的社区服务迈向了新阶段。特别是20世纪八十年代肇始于英国和美国的西方国家的行政改革，其目标就是建设服务型政府，用企业家精神重塑政府。著名美国行政学家戴维•奥斯本在其名著《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》中明确提出：赋予社区以公共管理权，从注重社区服务工作转向做好社区授权工作。即由原来的直接向社区供给公共服务向能够充分发挥社区的自服务转变。公共服务虽说是政府的一项重要职能，但并不等于应该由政府全部包揽或直接提供。社区服务是公共服务的一个缩影，是社会提供公共服务在具体的每一个小“社会”——社区中的具体体现，优质的社区服务供给更能表现出公共服务的高质量。
二、国外社区服务经验简介
“他山之石，可以攻玉”，西方发达国家的社区服务成功经验很值得研究和借鉴。在这里，笔者在总结已有研究成果的基础上把西方发达国家社区服务基本情况给予概括。
（一）社区照顾等同于社区服务。社区服务，国外也叫做“社区照顾”，是作为资本主义早期社会福利的一种形式出现的，主要为解决贫困和温饱服务而被提出。英国和美国把社区照顾当作社区服务的同名词。英国的社区照顾是当代西方发达国家社区服务工作的一个范例，它作为一种运动起始于20世纪五十年代，最初是针对“住院式照顾”提出来的。社区照顾有两层含义：一是社区内照顾。亦即不使被照顾者离开他（她）所熟悉的社区，而是在本社区内对其提供生活服务。二是由社区来照顾。也就是动员本社区的人力资源，运用社区支持体系开展照顾服务。
至七十年代，社区照顾在英国各地已相当普及。社区照顾的具体形式主要有：（1）由地方政府出资兴办社区服务中心。该中心设有老年人服务、残疾人服务和学龄前儿童服务项目，工作人员大都是政府雇员，活动经费主要来自政府拨款，基本上属于无偿服务。（2）开办社区老年公寓。这是政府为社区内有生活自理能力但身边无人照顾的老年人提供的一种服务设施。其收费标准大体相当于政府发给每个老人的养老金。（3）家庭照顾。这是政府为使老人留在社区、留在家庭而采取的一种政策措施，具体表现为由家庭成员进行照顾，但政府发给适当的津贴。（4）设立短期护理机构——暂托处。主要是为了解决因家庭有事外出或离家度假而得不到照顾的老年人、残疾人的问题。暂托处的照顾服务可以是几小时，也可以是几天或两个星期。（5）上门服务。这是对居住在自己家里，但生活不能完全自理的老人提供的一项服务。服务项目包括上门送餐或做饭、洗衣、洗澡、理发、打扫卫生、购物、陪同上医院，等等。（6）开办社区老人院，集中收养生活不能自理又无家庭照顾的老年人。英国开展社区照顾的经验对许多国家和地区包括我国的香港地区都产生了一定影响。
（二）非营利组织为提供服务的主体。近一、二十年来北美及西欧雨后春笋般出现了各类的非营利性社会服务组织，其参与人数之多，作用领域之广，引起了世界学者们的广泛关注。最初是社会学家、心理学家，后来经济学家、管理学家也加入了研究社会服务组织的行列。为什么非营利性社会服务组织会受到学术界的如此“礼遇”，这是由非营利性社会服务组织性质本身和时代背景所决定的。非营利性社会服务组织不同于政府（尽管二者提供的服务都具有社会公益性），政府的服务为无偿性质，而非营利性社会服务组织的服务大多是有偿的，只不过其收入主要用于支付组织的管理费用及雇员的工资，不具营利性质；非营利社会服务组织也不同于企业（尽管它可能要向顾客收取一定费用），企业是以营利为其主要目的的经济组织，而社会服务组织更注重的是社会效果。从上述角度看，非营利性社会服务组织的性质介于政府与市场之间，由于它在社会与经济活动中的影响越来越大，相对于市场和政府，有的学者也把它称作社会经济或第三部门。
首先，人们共同生活所形成的一定区域内的社区理念；同时由于家庭功能的局限而产生一系列生活问题，人们迫切希望在社区的范围内，有专门从事社区服务与管理的运作机构。
其次，由于社区服务的内容，是随着经济发展、生活方式的变化而丰富多样，因此，光靠政府管理机构来专职行使社区的服务，必然会带来成本增大、效率不高和服务机制难以适应的弊端。因此，政府也力求寻找能够胜任这一角色的机构。这是非政府组织产生的另一个重要因素。
再次，由于美国是一个移民国家，有着不同的宗教信仰，因此社区之间需要的服务内容，也有很大的差别性，而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限，很难为不同社区生活的人们所接受。因此，不少社区为了某些共同的社会问题或者同一的利益，自发组织一些非政府机构，替代政府的服务机构，并愈来愈被人们所普遍接受。这是非政府组织产生的一个重要社会基础。
非政府组织的普遍产生和蓬勃发展，使美国政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界，政府的职能是宏观管理，非政府组织是具体的组织者和运作者，两者之间是合作伙伴关系。美国的非政府组织从其产生到发展，已经历了200多年的历史。它伴随着社区的产生和发展；反过来，非政府组织通过其功能的发挥，又推进了社区建设对社区服务体系的完善和健全，对沟通政府与居民之间的关系等，起了至关重要的作用。
美国社区服务设施很多。仅以社区老年服务设施来说，有提供综合长期服务的养老院、托老所、荣誉公民社区中心，有提供饮食服务的食品供应所、荣誉公民营养室、上门送饭服务所，有为贫苦老人服务的收容所、暂住处、公营住所，有为体弱多病的老年人设立的服务性公寓、一般护理公寓、护士护理公寓，等等。由于美国非政府组织非常庞大，在开拓社区服务过程中，带来了许多服务业的就业岗位。据统计，目前美国大约有800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%。此外每年还有9千万人次的志愿者从事社区服务工作。美国社区服务每年约有5千亿美元收入，其中70%左右是政府财政投入，30%左右是通过服务和社会捐赠取得。
（三）特殊人群参与社区服务。西方发达国家的社区服务开展得比较早，从业人员也比较多，当代美国的社区服务颇具规模。据美国新闻处报道，在美国，许多地方开始实行学生做社区服务工作的政策，他们认为这种政策可以帮助青少年树立正确的价值观、伦理观和道德观念。芝加哥市政府要求1999年后入学的高中生在毕业之前，必须做够累计60个小时的社区服务工作，否则不颁发毕业证书。据统计，全美70%多的大学生参加了各种类型的社区志愿服务活动，服务领域包括照顾老人、儿童、残疾人、病人和单亲家庭，等等，服务内容包括免费送午餐、咨询服务、安慰电话，等等。美国社区志愿服务活动的标准是每个志愿者每周参加无偿社区服务工作4小时。
在有些国家，有一种特殊的现象，就是犯了罪的犯罪嫌疑人被判刑后，不送进森严壁垒的监狱，而是走进社区相对自由地接受教育，在社区从事无偿的服务工作，这就是要说的社区矫正，是与监禁行刑方式相对应的非监禁行刑方式。社区矫正是一个外来语，英文的意思是Community correction，有的国家称之为“社区矫治”，但称为社区矫正的要占多数。社区矫正工作是司法制度改革发展的新生事物，是社区与对非监禁人员矫正、安置帮教工作结合的良性产物。社区矫正于上世纪七十年代前后首先在欧美国家产生，目前英、美、日、澳大利亚、加拿大等国的社区矫正已经发展得比较成熟了。
（四）重视社区教育服务。在美国，社区学院是进行大学预科教育、补偿教育、社区教育等的教育机构。20世纪七十年代以来，美国社区教育服务发展较快，对于美国高中毕业生而言，即使没有上过我们所谓的正规大学，也会拿一个社区学院的毕业文凭。美国的社区学院一般都提供社区教育服务，美国社区学院立足社区，为满足社区居民各种学习的需要提供服务。社区教育含义广泛，美国各州的理解和做法并不一致，同一州内各社区学院之间也不统一。一般说来，社区教育是为整个社区各种年龄和各种职业以及退休和没有职业的居民提供服务。教育内容根据居民的不同需要组织安排，例如，音乐、绘画、保健、家政、家教知识，以及训练某种职业技能和应聘能力等。教学形式灵活多样，采取班级上课、专题论坛等方式，有的通过电视、广播等媒介进行教育，也有在校外进行活动。一门课程的教学时间可能只有几小时、一个周末、几天、几星期或一学期。社区教育一般不计学分、不发文凭，也不授予学位。居民选读社区教育的各种课程，并不是为了获得某种学历，而是为了学会某项活动技能、提高阅读能力、提高持家能力、促进个人文化素养和人际交往的能力以及增加就业机会等。社区教育经费，有的以政府提供为主，如加利福尼亚、佛罗里达、伊利诺斯州等68%以上经费由政府拨给；有的以学员学费收入为主，如华盛顿、得克萨斯、纽约等超过半数的费用由学员负担。另外，慈善机构和私人基金会的捐款，也提供社区教育的部分经费。苏格兰政府重视社区教育，在政府的国务秘书处专门设立了“社区教育顾问委员会”，以促进社区教育的发展。政府机构中，除国务秘书处外，社会工作部、住房工作部等也将社区教育作为自己工作的一部分。社区教育顾问委员会在苏格兰的十二个地区及三个岛屿设立了分会，形成了社区教育的指导网络，并将社区教育与社区服务一体化。
（五）多渠道的经费来源与责任分担机制。国外社区治理经费的来源大致可以分为几种情况：一是由政府拨款。也就是社区内部的公共设施的日常经费由政府提供，在少数国家很多社区服务都是政府资助经费，居民无偿获得服务。二是来源于个人和组织捐款。现代社会中，国外政府对社区公共事务，主要通过契约方式向社区组织购买服务；通过低息贷款和税收减免政策鼓励民间组织参与社区服务；通过拨款数额的增减，体现政府关注的重点，达到控制社团行为的目的。政府除对社区进行必要的资金资助外，还主要进行广泛的动员，吸收更多的社会资本为社区治理服务。因此，社区公共事务治理资金筹集的基本原则是政府引导、社区动员，社会资本支持。
在国外社区服务的各种经验和模式中，社区服务的责任由原来政府单独直接负责提供，转为政府、社区、社会其他组织共同负责。这样，不仅扩大了社会责任的覆盖面而且大大激发了民间的创造性潜力和建设能力，开发利用了高品质的社区资源。不过，责任分担并不表明政府减轻了对供给社区公共服务的责任，更不意味着政府可以放弃责任。这要求政府必须以监察者和指导者身份，通过制定公共政策和公共服务的目标、标准、原则去监督各个市场主体的承诺与运行状况，审视社区服务的质量和效益，促进社区公众权益和福利的扩大，并致力于发动一切力量，为社区提供有效的、经济的、高质量的公共事务和公共服务，给飞速发展变化的社区增添新的生机和活力。
三、结语
西方各国在公共服务以及社区服务供给机制、模式方面相互借鉴学习，已成一大亮点。对于我国具体实践而言，为构建社会主义和谐社会，目前社区公共服务虽然实现了供给主体多元化，但存在覆盖领域窄、财政供养不规范、绩效管理不严格、过度市场化又缺乏严格的监管等问题。深化事业单位改革、改善公共服务必须要完善政府管理体制，通过必要的财政支持提供全覆盖的基本公共服务，同时应加强绩效评估、强化政府监管，以保证公共服务全覆盖、高效率和高质量。研究和学习西方国家社区服务的成功经验，有助于我国行政改革和各项体制改革的顺利进行，有利于社会的整体和谐。
当然，对国外经验的研究、对社区服务理论和实践的探讨，远远不止如此。我国国内出现的社区服务沈阳模式、上海模式、武汉江汉模式是对我国具体的社区服务实践做出的有益探索。这些模式的优与劣、能否得到很好的推广需要理论研究者、公共管理实践者的共同努力。■ |
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