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提要 本文在比较不同国家国有资产管理模式的基础上，分析各种国有资产管理体制的利弊，总结出国外国有资产管理模式的特色和经验，以及对我国的启示，意在加深对国有资产管理体制一般特征与发展趋势的认识，从而为完善我国国有资产管理体制提供参考和借鉴。
一、外国国有资产管理模式分析
世界各国虽然都有一定数量的国有资产，但其在国民经济中所占的比例通常较小，主要分布在基础设施、公用事业和自然垄断部门以及一些关系国防安全的战略性领域。在国有资产管理模式方面，实践中形成了“两层”和“三层”的管理模式。所谓两层模式，即政府直接管理企业，较适于国有企业较少、国有资产规模不大的国家。美国、加拿大、法国等国家采用这种模式。三层模式是在政府与国有企业之间设立国有资产营运机构来进行管理，这种模式较适用于国有企业较多，竞争性产业比例较高和国有资产规模较大的国家。新加坡、意大利、英国等目前采用这种模式。以下主要介绍英国、法国、意大利这三个国有资产管理比较成功的国家的管理模式和经验：
（一）英国的国有企业分为政府直接管理的国有企业、具有独立法人地位的国有企业、公私合营的国有股份公司三类。英国国有企业的范围除公共事业基础设施等领域外，还广泛进入制造业等竞争性行业。国有企业发展高峰时，国有企业产值占到英国国民生产总值的13%左右，固定资产占到20%多，职工人数占总劳动力的80%左右。英国的国有企业大多采取董事会领导下的经理负责制。其对国有企业的管理可以归结为三个方面：任免董事会成员、控制企业的财务和制定企业目标。主管大臣任命所有的董事会成员，规定国有企业的财务处置权限，并要求企业努力完成政府主管部门制定的盈利、扭亏等财务指标。英国议会是国有资产的最高管理机构，英国议会通过立法管理和控制国有企业，国有企业的建立、改组、废除以及国有化等问题必须由议会通过专门的法令决定。议会立法明确了国有企业的职责、机构、权力义务，国有资产的具体管理，议会授权给各个总管部门，委托他们进行具体管理。各部门必须就所授权力的实施和决策对议会负责。
（二）法国的国有企业按其形式分为三种：从事工商业活动的行政公共卫生事业机构、工商业性质的公共事业机构和企业、国家掌握部分股票的混合公司。法国国有资产管理体制有如下特点：对国有企业实行政府各部门、议会、审议院三方面的监督和管理。对国有企业实行分类管理，把国有企业分为垄断性和竞争性国有企业两种。垄断性国有企业主要集中在交通、能源、邮电、通信等基础产业和基础设施部门。对这些企业政府控制程度较高，管理较为严格，企业的自主权相对较少。而且法国的国有资产法规也相当健全。
（三）意大利对国有资产的管理层次非常清晰，整个管理体制分为三个层次。首先，由经济计划部际委员会制定控股公司的政策目标、检查计划的执行情况、审查控股公司提出的国家拨款申请、协调政府不同部门的政策等；其次，由政府专职管理国家参与制企业的机构——国家参与部，以人事任免、监督企业发展与规范，通过各大控股公司全面管理国家在各个生产部门和服务部门所拥有的股权，监督和协调国家参与制企业的活动；最后，意大利的三大国家控股公司伊里公司、埃尼公司和埃菲姆公司，负责管理国家拥有的企业股份，督促国家参与制企业执行政府指示，指导、协调企业的投资、经营和生产活动，向企业提供必要的财政支持和人才、技术服务，并通过控股公司购买或出售企业股份、行使股权，确保国有资产的保值、增值。
二、对国外国有资产管理模式的经验总结
成功的国有资产管理有以下几方面的显著特点：1、有明确的机构对国有资产行使出资人职能。2、严格依法管理国有资产，各国针对国有企业和国有资产制定了专门的法律。3、商业化经营、专业化管理，多数国家国有资产出资人仅作为普通股东，政府一般不干涉企业日常经营，通过国有企业的董事会来达到对企业的控制力和影响力，国有企业按照商业化规则来经营。4、强调资本的使用效率，强调资本运营，依赖专业的投资经营人才对国有股权进行有效管理，并进行科学的资产组合，持有那些具有国际竞争力的企业股权，出售核心竞争力下降的企业股权；对产权投资严格进行评估策划，对不具备盈利能力的政府项目不予投资。5、对国有资产实施分类管理，在强调国有资产收益性的基础上，对不同性质的国有资产制定不同的经营目标，对竞争性领域的国有资产以收益最大化为目标，而对公用事业和基础设施等领域的国有资产以经营成本最小化、社会服务质量最大化为经营目标。根据不同的经营目标，对国有企业进行不同的考核。6、完善国有企业的法人治理结构，培育国有企业的核心竞争力，国有资产出资人注重对国有企业的战略管理，并提供有效的服务。7、建立对出资人代表和国有企业经营者激励相容机制。8、注重监督的有效性和公开性，大多数国家都采用了政府主管部门监督、审计部门监督及议会监督等做法，例如法国政府向国有企业派驻稽查特派员；德国实施董事会和监事会的双重体制，董事会负责企业的日常经营与管理，但对企业重大问题所做的决策需得到监事会的批准等。
三、国外国有资产管理对我国的启示
（一）实行国有资产的分类管理。根据公益程度的不同，国有资本的控制程度也应当有异。对水务、供电、燃气、电信、地铁、机场、港口等区域垄断性公益企业，应当实行国有资本全资或控股经营；对回报低的如基础产业、高风险的如前沿科技产业、战略性的如适度重型化产业等，国有资本可通过独资、控股等形式先行投资进入以发挥示范效应，待目标产业成长、成熟起来后再通过股份减持来吸引其他资本进入，直至让渡控股权实现民营化；对大多数竞争性领域的国有资产运营采取“国有资本搭非国有资本便车”的策略，其中主要是通过参股而非控股来搭实力强大的跨国资本、民营公司的“便车”。
（二）强化国有资产经营的监督体系。国有资产经营管理的监督主体应是最高民权与民意机关——人民代表大会。建立国有资产经营绩效的定期与不定期报告制度。国资委应每年就国有资产的经营情况和绩效向人大报告，并对重大理财事项进行不定期报告。人大代表或常务委员有权对报告内容及实际问题提出质询；建立人大代表对国资经营进行经常性监督的制度。如人大代表或委员可以担任国企外部董事与监事，人大专门委员会可以抽查国有资产代理业绩等建立国有资本经营问责制，政府与人大对其实施监管的主要手段则是对国资委实行国有资本经营问责制。
（三）完善国有企业治理结构。就纯国有企业来说，其股东唯一的、不同的是可能代行出资人职责的主体有所差异。这种情况下，企业治理结构会有所不同，不能照搬国外股份公司的治理结构。另外，在国有企业治理结构的安排中要适当突出企业职工的地位和影响。企业职工代表不仅应在监事会中发挥监督企业经营者的作用，而且应在董事会中安排一定比例的企业职工董事。
（四）建立资本经营预算制度。编制资本经营预算既是完善国有资本绩效考核的必要基础，也是强化对国有企业监督的有效方式，在国有资本经营预算的编制级次上，应由中央和地方政府分别编制中央和地方预算，两级预算的内容相同，但中央预算要包括地方预算，以便全国人大了解全国国有资本的整体运营情况，并通过预算的形式控制整个国有资本的运营，达到调控国有经济的目的。
（五）统一会计规范，强化审计监督。目前，国资委直接监管的中央企业中仅有少部分企业执行了《企业会计制度》。当前需要做的主要工作是推动国有企业逐步采纳国家统一的会计核算制度，最大程度地限制企业经营者通过会计政策选择来影响盈利报告的随意性。从国资委的角度出发，要进一步完善内部审计和社会审计。首先在横向上，应形成三层同级内部审计监督制度，即国资委、运营公司和下属企业分别建立自己的内部审计部门，专司各单位内部监督职责。其次在纵向上，应形成两种不同性质的审计监督方式，即二级跨级内部审计监督、二级社会审计监督。■ |
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