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据世界旅游组织预测，今后20年内我国旅游业将以7%左右的年增长率迅速发展，到2020年我国有望成为世界第一大旅游目的地国，在未来20年是我国旅游资源开发和旅游经济发展的黄金时期。但是，我国现有旅游资源优势能否转换为产业优势和竞争优势，关键取决于国家在实施政府主导型旅游业发展战略中能否创造出更好的政策优势。而税收政策作为国家宏观调控的重要工具，它在促进我国旅游经济发展中将扮演重要角色。在新一轮税制改革浪潮中，我们应该研究制定出有利于旅游业发展的税收政策。
一、我国现行旅游业税收政策存在的问题
（一）税收优惠方式过于单调。我国旅游业可享受的税收优惠政策主要集中在企业所得税减免上，而一些事关行业大局的税种，如营业税减免优惠适用面却很窄，目前只集中在与旅游有关的文化领域，如展览馆、博物馆门票收入免征营业税，其他类型旅游企业营业税均没有任何优惠。这种本末倒置的税收优惠方式造成最直接的影响就是许多旅游资源的前期开发资金不足，以及旅游资源开发资金来源方式单一，从而使我国很多潜在的旅游资源优势没有发挥出来，难以提升该行业在整个国民经济体系中的行业竞争力。
（二）旅游业税收征管难度大。由于旅游行业本身的性质与特点，决定了对该行业税收的征收和管理存在很多问题。旅游餐饮税收难管理，餐饮发票漏洞大，很多消费者索要发票意识不强；旅行社之间恶性竞争；大打价格战；实行低收入接待，低价格揽客；导游和特种行业税收征管难；旅游运输车辆税收难征收，不少旅游运营利用车辆流动性大，收入隐蔽、分散的特点而逃税漏税。挂靠的旅游企业只向挂靠企业缴纳一定的承包费用或管理费，大多采取不办证照、不领发票、不做账的办法进行经营，使税务部门不好确定其纳税主体，核定计税依据；旅行社普遍存在财务核算不健全、取得发票不真实、虚增成本、多列支出、增加发票抵扣金额等问题，致使税收大量流失。有些纳税人在办理纳税申报中存在申报不实或虚假申报；有些纳税人具备了建账能力，但为了隐瞒收入故意不建账或建假账，以现金结算为主，千方百计偷逃国家税收。
（三）地方税权过于集中。地方税是地方政府对地方经济发展进行调控的重要工具。但是我国目前的地方税管理权仍高度集中于中央，省级政府只有个别税种起征点和税率幅度的决定权，这种非常有限的税权使地方政府很难根据地方经济实际实施税收的区位调节，不能发挥税收因地制宜的调节功能和体现地区经济的特殊性，尤其是减免权限的上限，使地方政府调节经济缺少有效手段，对区域经济的奖励或限制政策无从体现，更谈不上对旅游等产业结构的有效调节。
二、促进我国旅游业发展的税收政策取向
（一）完善旅游业税收优惠政策，鼓励投资主体多元化。虽然我国目前实行政府主导型的旅游经济发展战略，但仅仅依靠财政性资金来开发我国的旅游资源，显然是远远不够的。可以考虑在政府主导的前提下，通过一系列的税收优惠政策来吸引多元化的投资主体。目前，我国居民储蓄存款余额已达8万多亿元，以税收优惠政策为导向，鼓励民营资本或私人资本进入旅游业具备一定的现实性和可行性。
在具体措施上，首先可顺应目前统一内外资企业所得税的呼声，对内外资企业征收统一的法人所得税，在此基础上，对从事旅游资源开发的企业可以实行投资抵免的政策，允许企业在盈利后将投资的20%抵免企业所得税，其他的抵免事项可以比照现行企业所得税相关规定；其次为鼓励企业对旅游产业的再投资，促进旅游企业经营规模的扩大，允许企业在税前提取一定的比例金用于旅游资源的再开发，同时还应鼓励个人投资，如对个人购买国家旅游企业的债券、股票的利息、股息红利所得可以免征个人所得税等。
（二）借鉴国际经验，将旅游业纳入增值税课征范围。目前世界上许多发达国家旅游业缴纳的主要税种是增值税，而不是营业税和所得税。在西班牙，旅行社、餐饮、行李运输、星级酒店服务及其提供如演出、美容院等混合服务都是以缴纳增值税为主；据国际饭店协会对44个开征旅游税收国家的调查结果显示，有28个国家对旅游业征收增值税，而这其中又有一半实行增值税的优惠税率。在新一轮的税制改革中，目前我国增值税改革的一个重要方向就是扩大增值税的征收范围和全面实现由生产型增值税向消费型增值税的转变，所以我们完全可以借鉴国际上旅游增值税的成功经验，将旅游业纳入中华人民共和国增值税暂行条例的征收范围，并且适应当前增值税由生产型转为消费型的需要，实行消费型增值税，对旅行社、旅游资源开发企业购置的如交通工具等固定资产允许抵扣进项税额，并辅以两至三年的加速折旧期；同时还可以充分利用增值税良性税种的优势，鼓励旅行社对饭店、餐厅、商场等行业的投资，使旅行社能与这些行业联手经营，逐步发展和壮大我国的旅游产业，形成旅游吃、住、行、购物一条龙服务。
（三）实行以旅游养旅游的抵押税制，提升旅游业行业竞争力。抵押税制概念涉及一国政府对旅游行业征收来的税款如何使用和支配的问题。充分抵押税制，又叫专用税制，是指某些特定行业的税收最终由产生这一税收的部门或行业来进行支配和使用，亦是俗话说的“羊毛出在羊身上”、“以旅游养旅游”，例如，美国和坦桑尼亚每年都将机票税用于机场终点设施的升级改造。随着旅游经济的日益发展，我国旅游行业的税收和政府收费也日益增加，但很多情况下却将此部分收入全部或大部分用于非旅游行业，而没有用于旅游行业的投资，造成旅游行业的整体竞争力不高，运营资金匮乏，基础建设等方面的资金严重不足。我国可以试行将一定比例的旅游行业税收用于国家整体旅游形象的推广营销以及旅游业基建投资等方面，以此来提升旅游业在整个国民经济中的行业竞争力，充分发挥我国旅游产业的潜在优势，为国民经济的增长和产业结构的调整做出更大的贡献。
（四）加强旅游业税收征管。一是规范旅行社发票管理。税务机关应为每一家旅行社建立发票台账，认真审查其发票填开范围与内容，掌握其发票填开金额。管理或稽查部门根据台账登记情况，核查其发票填开金额与账面收入是否一致，确定旅行社收入的真实性。同时，应加大对旅行社取得发票的核查力度，加强对旅游企业发生成本的承运部门、旅游景点的发票进行管理。二是制定旅游业税收管理办法。应针对旅游业定价弹性大的特点，税务部门应会同旅游局、旅游公司、旅游购物中心等旅游行政管理部门，掌握旅游行业的平均利润情况，测算出平均税收负担率，对企业所得税实行源泉监控，对账面长期亏损，达不到平均利润的旅游企业，应采取核定征收方式，并对毛利率进行核实，确保营业税税基不受侵蚀。三是强化税源控管。针对导游人员收入来源渠道广、非控管性较大的特点，加强与风景区的合作，建立导游个人收入支付明细表和税源册籍档案，对导游人员实行源头控管，导游职业人员在发证或验证时，一次性代扣代缴个人所得税，对在外地取得导游收入的人员，由其受聘的旅行社或导游管理中心，按一定标准代扣代缴，在所有旅游服务单位统一推广税控收银机。
（五）适度下放地方税权。对产业竞争力弱的地区给予较大的地方税收管理权，对地方税种中的一些中等分量的税种，如城建税和城镇土地使用税可以在税额上确定一个幅度，由地方政府根据其自身需要和实际承受能力选择确定；对地方税种的一些零星小税种或对地区经济往来不发生重大而又明显影响的税种和针对地方自身特点开征的税种，其立法开征权应完全给地方政府，这样，各地政府即可以根据当地旅游业发展的客观实际进行税收调控。例如，鉴于旅游车船公司的现状和特殊困难，建议对旅游车船公司的车辆实行税费减免，对进口大型旅游客车减半征收关税，对各地旅游景点使用的旅游缆车暂免征收车船使用税。■ |
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