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提要 农村金融资源配置效率对于农村经济发展具有重要意义。本文首先考察我国农村金融资源配置状况，然后立足于金融功能观对造成农村金融资金配置低效率的原因进行深层次分析。结果表明：以往农村金融改革主要遵循金融机构观，这使得农村金融体系不能适应外部环境的变迁。因此，今后农村金融改革应以功能观为导向，在对现有农村金融机构重新定位的基础上，推进农村资本市场建设，完善农村金融竞争机制。
一、金融功能观综述
默顿和博迪于20世纪九十年代初期提出了基于功能观点的金融理论。该理论认为：尽管金融机构的形式变化多样，但金融的功能却相对比较稳定；金融机构的形式变化以及金融工具创新都是围绕金融功能而变动的，金融机构的形式源于功能。他们在1995年出版的《全球金融体系：功能观点》一书中系统地阐述了金融的六个核心功能：（1）清算和支付结算的功能；（2）聚集资源的功能；（3）跨时、跨地区、跨行业配置资源的功能；（4）风险管理功能；（5）为经济部门的决策者提供信息服务的功能；（6）提供解决激励问题的方式和方法。这种制度架构从金融所处的系统环境和经济目标出发，考察金融系统与外部环境之间的功能耦合关系，并在此基础上，根据成本——收益原则，选择能满足系统环境对金融功能需求的金融形态和功能实现机制。这种组织形态和实现机制将使金融体系能够更有效地降低交易费用，提高金融效率。在金融功能观看来，执行金融功能的载体可以是各种经济组织，一项金融业务可以是几种功能的组合体，同一金融功能也可以由不同的金融产品来实现。金融功能体现在三个方面：资金动员、资金配置、分散风险。三个功能中资金配置功能最重要，这是因为资金配置好，下期生产中的剩余就多、资金回报率就高，从而可动用的资金就多；同时，把资金配置到最有效率的地方，风险就越小。
二、我国农村金融资金配置现状
随着我国市场经济体制改革和全面建设小康社会进程的不断深入，“三农”问题的解决已成为从根本上推动我国经济发展与社会和谐稳定的核心命题。农村经济的发展，需要巨大的资金投入，必须充分运用金融杠杆为农村经济的各种主体提供资金来源。
（一）农村金融资金配置现状
1、宏观层面分析。从数量上看，自1998年以来，农村存款年末余额（农业存款与农户储蓄存款余额之和）增长迅速，截至2006年末，达到35167.8亿元，特别是农户储蓄余额占城乡储蓄总余额的比重达到18.2%，农村经济主体为国家经济发展注入了大量资金。而同期的农村贷款余额虽然也呈逐年增长之势，但是增长速度明显慢于存款，特别是以中小企业为主体的乡镇企业获得贷款的数量除2005年有较大增长外，其余年份均在6000～8000亿元之间波动，这在一定程度上反映了近年来中小企业融资难的问题。1998年以来，农村存贷款差额不断扩大，农村资金外流情况严重，农村经济在为国民经济发展提供大量资金的同时却没有得到相应的资金投入。（表1）
从结构上看，1998年至2006年间农业贷款余额占总贷款余额的比重稳中略升，总体上维持在5%左右，而同期的乡镇企业贷款余额比重却逐年下降。其综合结果是农村贷款余额在总贷款余额中的比重没有上升，反而略有下降，总体维持在10%左右，这显然和近年来加大农业资金投入力度的政策背景相去甚远。（表2）
2、微观主体分析。构成我国农村金融体系的主体是农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社，它们共同形成了政策金融、商业金融与合作金融分工协作的农村金融格局。除此之外，邮政储蓄、保险公司、信托投资公司、农村合作基金、小额信贷以及民间私人借贷组织等也在农村从事着资金配置活动。考虑到金融资金配置的市场占有率，本文主要对农业银行、农发行、农信社及邮政储蓄的资金配置情况进行考察。
20世纪八十年代中期以前，农业银行全部贷款的98%以上集中于农村。八十年代中期至九十年代初，为解决农产品卖难问题和扶持乡镇企业，农业银行每年将60%的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业发展。1993年和1996年农业银行分别进行了政策性业务分离和农村信用社脱钩改革，成为国有商业银行，其贷款结构也不断调整，涉农贷款余额比重逐年降低。1996年后由于利益驱使，农业银行选择了从农村撤并。目前，农业银行的业务范围与商业银行基本无异，其长期保持的在农村金融市场的重要地位大大削弱。
农村信用社虽然经历了多次体制性改组，但一直是中国农村金融体系的主力军。出于自身财务上的考虑，农村信用社经营中商业化倾向严重，导致资金大量流向相对收益率较高的城市或非农部门，而真正需要农村信用社贷款的农户和其他经营主体常常难以获得贷款。截至2005年6月，农村信用社农户贷款覆盖面仅为31%，多达2/3的农户没有享受到贷款。同时，农村信用社每年通过缴纳存款准备金转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，使大量资金流出农村。
农业发展银行最初的职能定位是：以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。经过一系列的业务调整，农发行的信贷资金运用绝大部分集中于粮棉油流通领域。随着粮棉油收购市场的逐步放开，以及国家退耕还林、退耕还草计划的实施，农发行业务急剧萎缩。同时，由于政策性以及自身体制性原因，农发行不良贷款比例较高，信贷资产质量问题突出，这些都直接削弱了农发行继续向农业投入政策性资金的能力。
自邮政储蓄成立以来，其存款余额快速上升，特别是国有商业银行在农村领域的存贷业务网点撤并为遍布城乡的邮政网点提供了巨大的吸储空间。邮政储蓄不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村。虽然人民银行以部分转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金返还给农村领域，但远远不能补偿农村资金的流失。
（二）农村金融资金配置效率低下原因剖析
1、以往农村金融改革偏重于农村金融机构的存在形态而不注重功能。按照农村信用社提供合作性金融服务、农村商业银行提供商业性金融服务、农业发展银行提供政策性金融服务的思路，农村金融领域几经改革。然而，商业化和合作化两个方向的改革仍然面临许多难以克服的困难，封闭运行的政策性金融也没有达到预期的目标。事实上，按照金融功能观，执行金融功能的载体可以是各种经济组织。就农村信用社来说，其改革方向问题，不是一个合作制与商业化、合作制与股份制的简单选择的历史命题，重要的不是哪种金融机构，而是金融机构具有什么功能。
2、农村金融体系缺乏竞争性。一方面是政府对农村非正规金融的打压。例如，由于农村合作基金不受货币当局的利率管制，因此，其贷款利率较农村信用社更为灵活，贷款的平均收益也更高。当局之所以会强行关闭农村合作基金，原因在于后者的竞争会对农村信用社营造成冲击。另一方面是农村金融机构缺乏金融功能上的竞争。1996年以来的农村金融改革并没有能促进农村信贷市场的竞争，农村信用社、农业银行和农业发展银行的业务都限定在各自领域内，只有分工没有竞争。并且，改革促使农业银行逐步从农村市场撤出其贷款业务，关闭了农业合作基金和其他非正规金融机构，从而使农村信用社在农村贷款市场处于垄断地位，而垄断的农村金融市场一般来说是低效率的。
3、农村金融机构安排忽视外界环境特征。农村金融机构安排的外部环境特征就是农村金融需求的特征。这种特征表现在两个方面：一是不同金融需求主体的需求千差万别。在贷款结构方面，农户作为一个基本的生产经营和生活单位，既需要生产性贷款，又需要生活性贷款，这两类贷款在实际中很难区分。目前许多地方的正规金融机构不向农户提供生活性贷款，这显然不符合农村实际。在贷款规模方面，由于农户和农村企业生产规模差异很大，故贷款需求规模各异，而目前正规金融机构对贷款额度采取的则是“一刀切”的做法。二是农村金融需求地区差异明显。东部地区的农村金融需求主要来自非农部门，中部地区主要在种养业，而西部地区主要是用来满足由于产出的不确定性带来的生活方面的余缺调剂。
4、农村金融机构功能定位上政府“过度参与”。面临多变的外部环境，农村金融体系的安排显然不能采取“一刀切”的做法，农村金融机构应有相当的自主权，但是政府在农村金融体系安排中是“过度参与”的。以农村信用社为例，其名义上是合作金融，却带有强烈的官办色彩。政府通过各种行政手段来限制农村信用社的经营和业务范围，控制其信贷资金的流向和流量，以此实现其支持三农的目标，然而，政府却几乎没有承担过农村信用社为实现政府目标而蒙受的经济损失。
三、基于金融功能观创新农村金融体系
（一）充分发挥现有金融机构功能，用金融功能观思路创新中国农村金融体系。中央和地方政府应帮助信用社尽快卸下历史包袱，在税收、利率、准备金等方面给予农村信用社政策扶持，为其提供一个良好的经营环境。税收上，可将信用社界定为“公益法人”，给予其免交营业税、所得税等税收待遇；利率上，可在浮动利率试点取得阶段性成果并已积累相当经验的基础上，扩大推广范围。
自农业发展银行成立以来，一个急需解决的基本问题是：政策性金融应该在农村金融领域发挥什么样的作用，什么产品应该由政策性贷款来扶持，什么产品只能通过商业化来融资。笔者认为，应将现有中国农业发展银行及其分支机构与中国农业银行的基层组织合并，成立“农村区域发展银行”，它将比现行的农业发展银行的运行机制更具效率。
目前，每年都有大量的资金经由邮政储蓄系统从农村流出，农村金融的发展有必要把这一资金流出的通道堵住。可行的做法是邮政储蓄只能把从农村吸收的资金转存人民银行，人民银行再通过定向贷款把县（市）邮政储蓄网点的转存款全额返还给相应的信用联社，由后者统一调度，在本地区使用。这种方案既符合各方的利益，又是在现有框架内调整。
（二）走出单一的间接融资模式，大力培育农村资本市场。中国的农业经济要朝着“高积累—高投入—高产出”的现代农业发展，仅仅依靠当前农户和农村经济组织的自身资金积累、国家财政支持及金融机构信贷投入是不够的。借助于资本市场，通过发行股票和债券筹集农业发展资金是基于“功能观”的农村金融制度创新的重要内容。
（三）培育农村金融竞争主体，完善农村金融竞争机制。构造基于“功能观”的农村金融竞争机制可从两个方面进行：一是降低市场准入门槛，对整个金融行业实行市场化。比如，将农村民间金融组织合法化，允许外资介入农村金融业务，发展地方性金融，逐步形成市场经济条件下的金融行业规范。二是形成农村金融商品的市场定价机制。■
本文为2006年度安徽财经大学校级青年课题《我国金融深化与经济增长关系的实证研究》（课题号：ACKYQ0641ZC）与《金融生态环境、金融生态和区域经济增长——基于中部经济崛起中的安徽经验分析》（课题号：ACKYQ0622）的阶段研究成果之一 |
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