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目前，世界上已有80多个国家和地区出台了反垄断法。有的国家法律实施的情况较好，对于规范市场竞争秩序、维护社会公平正义和经济健康发展发挥了重要作用，而有的国家则不理想。所以，任何法律的效力依赖于如何去解释和执行。一部从实体上讲无论多么完美的法律，如果没有保障其实施的机构、严谨的程序、精通专业知识的高素质人员，此部法律就只能是一个花瓶。我国正在进行反垄断立法，如何构筑反垄断执法机构是人们非常关注的问题，也是立法的难点。
一、设置反垄断执法机构的必要性
市场经济最本质的方面是竞争，其次才是信用和法治；没有竞争，市场的信用和法治，就成了无本之木。而市场本身并不能保证竞争的自由和公平，特别是加入WTO三年保护期已过，国内大部分行业直接面对国际竞争，跨国公司对国内企业的竞争优势也更加明显。例如，尽管微软公司的捆绑销售行为和价格歧视行为在很多国家（比如，欧盟委员会已裁定为垄断并判罚高额赔偿金）被视为滥用市场支配地位，从而被提起反垄断诉讼。但是，中国的用户和消费者则不得不在微软公司垄断的阴影下叫苦连天。因此，为避免形成一些跨国公司垄断国内市场的局面，避免由此对国内产业和消费者造成损害，迫切需要反垄断法的出台。
“徒法不足以自行法道”，发垄断法因其承担的特殊任务，必须要有一个独立和权威的执法机构。它的完善与否直接关系到反经济垄断和反行政垄断的成败，更关系到我国自由、公平、有序的社会主义市场经济体制的建立。
二、设立反垄断执法机构过程中的问题
（一）对权威性的质疑。“由于人类的天生弱点，赋有过大的权力的某个固定基团都会沾染傲慢、骄傲和专制的作风。”因此，设置该机构时必须考虑利益平衡问题，一些负责竞争执法的部门都是原来的行政主管部门，与行业经营者有着千丝万缕的关系，甚至还是“两块牌子，一套人马”，既当“运动员”又当“裁判员”，很难保证执法的公平与公正。特别是反垄断执法机构在性质上是作为一个行政机关出现的，所以对于上级的命令即使是错误的主观判断和发布的违背法律的命令，下级是否有不予服从的权力，我国立法并没有明确规定。但实际中，不予服从是不允许的，这极大地影响到执法机构的权威性。
（二）对独立性的质疑。纵观世界各国的反垄断执法机构，独立性是其显著的特点之一。独立性是确保执法公正性和有效性的关键，还是确保反垄断执法机构不受其他行政机关的制约以及防止执法人员被利益集团控制。而在我国的实际中，竞争法律不统一、竞争执法尺度不统一、竞争职能交叉、多头执法等，所以要理顺独立的执法机构与现行的行政机关之间的关系，实现真正的人、财、物的独立。正如联邦卡特尔局的前局长沃尔夫所说的：“德国的立法者从一开始就决定建立一个独立的竞争机构。即是说，联邦卡特尔局如同一个法院，可以独立地且不受外界影响地对卡特尔案件做出裁决，这些裁决是在决议处做出的，决议处类似于法院的法庭，不管是经济部长还是我本人都不能对具体案件做出指令。”我们也应当努力做到。
（三）对专门性的质疑。反垄断法规制对象的复杂性和专业性都要求设立一个专门的执法机构。而目前，除工商行政管理机关外，有权负责竞争执法的机关不下十几家。世界上没有一个国家像我国这样由如此多的行政执法部门来负责竞争执法。在这些国家，不会出现行业主管部门或综合经济管理部门负责竞争执法的现象。而主要由一个竞争执法部门来调整和处理市场竞争中的不正当竞争行为和限制竞争行为。另外，在我国选拔大量优秀的法学、管理、经济学界的优秀人才和专家的选拔，都需要大量的人力、物力、财力，加重了反垄断执法机构设立的难度。
三、反垄断执法机构设置原则和设想
(一)设置反垄断执法机构的原则
1、科学合理原则。国家行政机关系统是一个庞大复杂的组织系统，反垄断执法机构作为其中的一部分，要以现代管理科学理论为指导，从行政机构设置的客观规律和自己的管理职能出发。执行反垄断法，调查处理反垄断违法行为，维护自由、有效的竞争秩序。因此，对其设置必须以科学理论为指导，而不能简单地将这种职能授予某一个或几个现有的机构。
2、精干效能原则。反垄断执法机构职能的宏观性和高层次决定了这种机构的设置不能像一般行政机关那样完全按现有的政府层级从上到下层层设立，而一般都集中在中央一级或中央地方两级。这同时体现了现代行政管理学和行政法学对设置任何行政机构的要求。
3、权威独立原则。虽然在前文中论述了对权威性、独立性的质疑，但在处理案件时，其对付的对象往往是实力雄厚、规模庞大的企业，甚至是超级企业。在我国，如果这样的机构没有高度的权威性、独立性就不能胜任这一职责，那么反垄断法就无从谈起。
（二）反垄断执法机构具体设想
1、机构设置。根据我国的实际情况和权力制衡理论（要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。）以及根据反垄断执法机构设立所依据的原则，宜在我国设立类似于美国联邦贸易委员会准司法反垄断机构——国家反垄断委员会。该机构直接隶属于国务院总理，其人事编制和财务由人事部和财政部单独编列。在业务上它只是按照法律申请进行裁决，也就是说它在审理反垄断案件中具有高度的权威性和独立的裁决权。
对于反垄断主管机构没有必要向工商行政管理局那样按行政级别层层设立，而是可以考虑设中央反垄断主管机构和地方派出机构。为了更好地适应我国地域辽阔和反垄断的实际需要，可以把全国分为东北、华北、西北、华中、华东、华南、西南七个大区级反垄断委员，并负责本辖区内的反垄断案件，对于跨区的案件由中央反垄断委员会管辖。在与法院的关系上，当事人对各级反垄断委的裁决不服，可向最高人民法院提起行政诉讼，体现最终的最终审判权。
2、人员组成。由于反垄断执法机构专业性强，所以对机构组成人员的选任规定相当严格。委员会可由5～9名委员（单数）组成，主任委员1名，副主任委员1～2名。主任委员由国务院总理提名，全国人民代表大会任命，其他委员由国务院总理直接任命。委员从下列人员中选任：从事法官、检察官或律师职业者；正式研究机构具有副教授以上职称的法学家、经济学家或管理学家；具有从事反垄断与反不正当竞争经理的处级以上公务员；具有从事企业经营或消费者权益保护5年以上经验的专门人士。为保证其真正的超脱性，不允许他们在任何其他政府机构或企业、企业性集团中兼职。如果发生违法或严重违纪现象，应当罢免其职务并依法追究其相应的责任。另外，对于各级委员会组成人员应以高薪聘请，任期7年以上，在任期间无违法犯罪和严重违纪现象可以连任，享受公务员待遇。
3、职责权限。反垄断执法机构为履行其职能，维护自由、公平的竞争秩序就必须具有以下各项权力：（1）立法权。国家反垄断委员会经由全国人大授权在反垄断法规定的范围内就具体实施反垄断法而制定行政规章的权力，以利于反垄断法的实施以及指导和规范市场主体的竞争行为。（2）行政执法权。即执行反垄断法及其附属法规，以规制经济垄断、行政垄断行为，包括行政审批权、调查权、行政处罚权、裁决权等。此外，反垄断委员还应该实行健全的财务制度和审计监督制度。
总之，我国只有从实际出发才能建立高效的反垄断执法机构，否则反垄断法将成为一纸空文。我国的社会主义市场经济正在趋于完善，反垄断法即将出台，我们也期待着一个独立的、权威的、专业的、高效的反垄断执法机构早日诞生！■ |
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