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官僚制是指一种被设计用来有效执行公共政策的理性体系或组织结构。现代官僚制起源于十七八世纪工业化进程初期的西方国家，它作为现代化的重要指标，在西方曾一度是进步、效率的标志，现在仍是一些后发现代化国家争相效仿的政府治理体制。但自20世纪下半期以来，随着观念、技术和社会结构的演变，官僚制变成一个颇有争议的政府管理模式。
一、官僚制的基本内涵
官僚制这一术语，早在德国社会学家马克斯•韦伯系统阐述之前，莫斯卡、米歇尔斯等人就在相关著作中叙述过这个概念，只不过是马克斯•韦伯承担了推进莫斯卡与米歇尔斯的社会学叙述的重大任务。马克斯•韦伯在亚当•斯密以工业企业组织为对象所提出的分工理论的基础上提出，将官僚制界定为以职能分工为基础的层次分明、制度严格、权责分明的组织模式，他将其特征归纳为以下几点：（1）明确划分机构与人员的职责权限，并由法规严格设定；（2）按职位高低规定人员之间的命令与服从关系，形成层级节制的控制体系；（3）组织与管理依据大家都遵守的规章和程序进行；（4）决定与命令形成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础；（5）严格的公私分开，公务关系对事不对人；（6）根据需要对公务人员提供专业培训；（7）公务管理需要专门的技术知识；（8）官员担任公务是一种“职业”，这种职业不仅表现为经过公开考试选拔任职，而且表现为担任官职的官员需对组织的职务目标效忠；（9）官员由上级权力当局任命，而非选举产生；（10）官员的身份是终身性质的，但不承认官员占有职位的权利；（11）官员接受一种通常是有“定额”的薪金，以及由退休金所提供的养老保障；（12）官员升迁依据个人的资历或成就，或两者兼而有之。
通过对以上特征的分析，笔者认为官僚制理论具有的优点，具体表现如下：
第一，组织存在的合法性以及依法办事。现代行政管理机构有其固定的权限范围，并且由法律或行政法规来加以规定，行政事务在权限范围内按法规持续地运作；有明确划分责权的规章制度和工作程序；采取档案制度化进行管理。
第二，层级节制的权力体系。实行机关等级制和职务等级制原则，按权力由上而下排列成严格规定的等级层次结构体系，并按等级赋予相应的权力，各个层级的官员和机构都接受严格的监督；有利于克服组织管理中的混乱现象，提高组织工作效率。
第三，管理的非人格化，办事公私分开。主张以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为，不考虑任何私情关系。严格的公事公办，公私界限分明。
第四，合理化、职业化、专业化的分工。主张技术专长，官员的选拔和任命注重知识和业务能力；注重专业培训，实行分工的原则；解决事务“不看人办事”，而是根据可以预计的规则，排除一切纯粹个人的、非理性的、不可预计的感觉因素。
二、对官僚制理论的批判与扬弃
随着社会的巨变，官僚制在实践过程中逐步暴露出其内在的缺陷，具体表现在：
第一，官僚制过分强调组织管理的非人格化。这种组织形态的存在是以牺牲人们的自由、有意义的私人关系、个人的情感和全面发展为代价的，一个完全按照官僚制组织起来的世界肯定是一个情感上极端冷漠的世界。
第二，官僚制过度地重视法令、规章，强调组织运行及工作人员的行为都必须受到规范的限制，使组织和个人的行为趋于僵化，缺乏应有的弹性和应变能力。个人对规制的机械性服从严重压制了个人的自由和创造性，一切遵循规制带来的行为模式是因循守旧、墨守成规、组织僵化保守。
第三，官僚制过分地强调机械性的正式组织的功能，而忽视了组织动态的实际运作过程，也忽视了组织与外部环境之间的相互关系。
第四，官僚制盲目地追求组织内部结构的有序化以及技术效率的最大化。但是，专业化的分工，导致部门扩张，部门与部门之间的交叉重叠，由此出现的沟通障碍和协调困难会进一步带来整体效率的降低；层级节制虽然能够使权限和职责明确，但靠以文书来传递公务又会带来文件数量的增多，文牍主义盛行，贻误办事时效。
第五，官僚体制是一种缺乏竞争效率的制度安排。因为报酬的取得是依据在等级金字塔中所处的层级，而与个人的劳动绩效关系不大，甚至无关，这就使得官僚体制内部的官员缺乏内在的激励，不利于服务质量的提高，会形成论资排辈的不良现象；终身任职又使得官员的收入有长久的保障，进一步弱化了官员的内部创新动机。
的确，随着全球化、信息化和市场化的后工业时代到来，上述理论家所持的批判观点在现实的官僚行政组织中被逐渐地得到证实，并成为影响政府效率和行政现代化的障碍，由此也引发了西方各国以改革政府、提高政府效率为中心的“重塑政府运动”和汹涌澎湃的新公共管理思潮。但值得注意的是，我们不能因此而全盘否定官僚制在历史进程中，对维护社会稳定、保持资产阶级政府连续性和有效性方面发挥的巨大作用，和其具有准确性、连续性、纪律性、严整性、可靠性的合理内核，特别是它克服管理过程中的感情因素，保证组织按统一规划，保持有效运转的理性精神；贬抑人治，使组织关系的行为克服混乱，实现有序化的法制精神和抛弃经验管理、强调知识和技术的科学精神等，更值得保留和继承。
三、完善我国官僚制策略选择
正如邱吉尔在许多年前所说的那样：“官僚体系是种最坏的组织理论，但它又是至今仍没有过时的并且是唯一可采用的理论。”我们只有吸取西方官僚制中的积极因素，使得我国现有官僚制往理性化的方向发展，在理性官僚制得到充分发展的基础上，才有超越理性官僚制可言。
（一）吸取官僚制的理性精神。理性精神包括对科学化、技术化的追求，包括对法律规范的尊重、非人情重契约的价值取向等。而我国的官僚制恰恰缺乏理性精神，吸取西方官僚制的理性精神，成为发展官僚制、完善官僚制的前提条件。这种理性精神能否真正被整个社会尤其是行政组织及其成员所接受，是能否完善官僚制的关键所在。官僚制不仅仅是一个科层结构，也不仅仅是一套制度规章，更重要的是组织结构和制度规章背后的一个科学理念。
（二）推进依法行政，加强法规制约。官僚制的一个重要特点就是“非人格化”，也就是说官僚制的组织运作不能以个人意志为依据，而必须严格依照法规制度来运作。虽然有人对官僚制的非人格化提出了批评，但是依照法规制度进行组织运作这一点还是无法抛弃的。在行政组织中完善官僚制，就必须推进依法行政。也就是说，要把各级行政组织及其人员（包括领导者）的职责权限以及工作内容、程序、方法等，通过法规的形式确定下来，以降低行政管理中的随意性和主观性。
（三）追求效率，尊重知识，创建学习性组织。我们完善官僚制，不是要发展一个层次分明的官僚结构，也不是要发展一套严格僵化的组织规范，而是要吸取官僚制的理性精神，通过这种对理性的追求，提高组织效率。理性精神的一个重要方面，就是对科学化、技术化的追求，对组织效率的追求。要实现科学化技术化，要提高组织效率，首先必须尊重知识、尊重人才。这不但要求行政组织在对人才的录用任免时重视知识型人才，而且要求行政组织重视对成员的培养和激励，培养一种积极学习向上的氛围。因此，在行政组织中建设学习型组织，是发展理性官僚制的重要内容。■ |
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